Vista la iniciativa para la creación de un nuevo municipio denominado Valderrubio por segregación del término municipal de Pinos Puente (Granada) y en consideración a los siguientes

Primero

El 22 de diciembre de 2010, la Junta Vecinal de la Entidad Local Autónoma de Valderrubio (ELA en adelante) acordó solicitar al Ayuntamiento de Pinos Puente (Granada) que incoase el procedimiento relativo a la segregación de Valderrubio de su término municipal, para su constitución como nuevo municipio.

El núcleo de población de Valderrubio se halla separado 9,4 km por carretera del núcleo en el que tiene su sede el Ayuntamiento de Pinos Puente y su configuración jurídica actual data de 2002, año en el que, mediante Decreto 107/2002, de 19 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, se creó la Entidad Local Autónoma de Valderrubio, en el término municipal de Pinos Puente, de la provincia de Granada (BOJA núm. 47, de 23 de abril de 2002).

Segundo.

Recibida esa propuesta, en sesión del Pleno del Ayuntamiento de Pinos Puente de 18 de agosto de 2011 se acordó, por mayoría absoluta, iniciar el procedimiento de segregación de Valderrubio para su constitución en municipio, dar conformidad a un acuerdo entre las dos entidades locales respecto a la determinación del importe y forma de liquidación de las deudas pendientes si la segregación llegara a culminar y, por último, remitir la iniciativa y la correspondiente documentación a la Administración Autonómica, todo ello en virtud del artículo 95.1.a) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, y de conformidad con el artículo 22.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 47.2.a) de la misma Ley.

Tercero.

Con fecha 23 de agosto de 2011 se recibió en esta Administración toda la documentación remitida por el Ayuntamiento de Pinos Puente, procediéndose a la instrucción del expediente por parte de la Dirección General de Administración Local, de la siguiente forma:

a) Documentación presentada: Examinada la documentación presentada por el Ayuntamiento de Pinos Puente, se verificó que, desde un punto de vista formal, se habían aportado los documentos exigidos por el artículo 96 de la Ley 5/2010, de 11 de junio: Memoria justificativa de la segregación pretendida; cartografía del término municipal de Pinos Puente y del ámbito territorial propuesto para el municipio de Valderrubio; informe de viabilidad económica; propuesta sobre el nombre y capitalidad del municipio proyectado; propuesta sobre el régimen especial de protección de acreedores; propuesta de atribución al municipio pretendido de bienes, créditos, derechos y obligaciones; régimen de usos públicos y aprovechamientos comunales; y propuesta de bases para resolver conflictos.

b) Audiencia a otros municipios afectados: Mediante oficio de 3 de octubre de 2011 se concedió audiencia por cuatro meses al Ayuntamiento de Íllora. La concesión de audiencia a este Ayuntamiento se fundamenta en que su término municipal es colindante con la línea límite del ámbito territorial de la ELA de Valderrubio. El 2 de noviembre de 2011, dentro del plazo previsto para dicho trámite, el Alcalde del Ayuntamiento de Íllora remitió alegaciones respecto a la propuesta de delimitación del municipio proyectado.

c) Información pública: El 15 de noviembre de 2011 se dictó Resolución por el Director General de Administración Local acordando la apertura del trámite de información pública, que fue publicada en los tablones de anuncios del Ayuntamiento de Pinos Puente y de la ELA de Valderrubio, en el BOJA n.º 73, de 13 de diciembre de 2011, y en el BOP de Granada n.º 236, de 14 de diciembre de 2011. Durante el transcurso del plazo de un mes previsto para el mencionado trámite, computado desde la publicación de la Resolución en el último boletín oficial, y concluido, por tanto, el 14 de enero de 2012, fueron presentadas en el Ayuntamiento de Pinos Puente una serie de alegaciones suscritas por particulares, contrarias a la propuesta territorial contenida en la Memoria justificativa de la creación del municipio de Valderrubio. Dichas alegaciones se recibieron el 31 de enero de 2012.

d) Actuaciones tendentes a la concreción del ámbito territorial: La concreción del ámbito territorial propuesto para el municipio proyectado, ha requerido la realización de las actuaciones que seguidamente se indican:

– Como se refirió anteriormente, durante los trámites de audiencia y de información pública fueron aportadas alegaciones al respecto por el Ayuntamiento de Íllora y por particulares. Todas ellas se remitieron al Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (IECA), y se solicitó su valoración al respecto. Posteriormente, mediante oficio de 20 de enero de 2012 se reiteró tal petición, haciéndose constar además que, de conformidad con la preceptiva intervención de dicho Instituto en cualquier procedimiento de iniciativa de modificación de términos municipales, prevista en el artículo 91.3 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, se solicitaba su informe técnico a efectos de obtener la georreferenciación del territorio pretendido para el nuevo municipio, subrayando la circunstancia de que la propuesta territorial no se correspondía íntegramente con el límite del territorio de la ELA de Valderrubio, proyectándose una variación territorial mínima con respecto a la línea delimitadora relacionada en el artículo 2 del Decreto 107/2002, de 19 de marzo, que acordó la creación de dicha entidad.

En relación con tales requerimientos, el IECA emitió dos informes el 27 de abril de  012.

– El 16 de mayo de 2012 se requirió al Ayuntamiento de Pinos Puente para que emitiera su parecer en relación con las alegaciones del Ayuntamiento de Íllora y de los particulares afectados, así como de las observaciones expuestas en los informes del IECA. El 1 de agosto de 2012 se recibió escrito de respuesta, suscrito por el Alcalde de Pinos Puente, acompañado de un certificado de la Secretaría del Ayuntamiento, en el que se acredita que en sesión plenaria de 26 de julio de 2012 se acordó aprobar una nueva propuesta del ámbito territorial de Valderrubio.

Esta documentación fue remitida al IECA y, tras la reunión de trabajo mantenida entre varios de sus técnicos con representantes del Ayuntamiento de Pinos Puente y de la ELA de Valderrubio, con fecha 5 de noviembre de 2012 se recibió un nuevo informe del IECA.

– A la vista de ese nuevo informe, y mediante oficio de 20 de noviembre de 2012, se solicitó al Ayuntamiento de Pinos Puente, una valoración expresa respecto a la posible repercusión que podría conllevar la disminución del ámbito territorial propuesto inicialmente en los restantes datos incluidos en la Memoria presentada y en cuanto a la concurrencia de las circunstancias legalmente exigidas para la iniciativa segregacionista.

Con fecha 19 de diciembre de 2012 se recibió certificado de la Secretaría del Ayuntamiento, acreditando que, en sesión del Pleno de 29 de noviembre de 2012, se ratificó por unanimidad el acuerdo adoptado el 26 de julio de 2012, indicándose expresamente que tras la reducción territorial aprobada se seguían manteniendo las circunstancias legalmente exigidas para la segregación proyectada.

e) Actuaciones relativas a la viabilidad económica:

Además se realizaron una serie de actos instructores respecto a la comprobación, desde el punto de vista económico, de la viabilidad de la modificación territorial pretendida y del municipio proyectado:

– El 19 de enero de 2012 se solicitó informe al Servicio de Cooperación Económica de la Dirección General de Administración Local, pidiendo su valoración acerca de la viabilidad económica del municipio proyectado.

El citado Servicio hizo constar la insuficiencia de la información contenida en la documentación presentada, requiriendo tener a su disposición, para poder pronunciarse con objetividad, una serie de datos de carácter económico de los ejercicios 2008, 2009 y 2010, de la ELA y del Ayuntamiento, referida al estado de liquidación del presupuesto de gastos; al estado de liquidación del presupuesto de ingresos; al estado del remanente de tesorería; a un informe del Ayuntamiento acorde con lo dispuesto en el artículo 93.2.g) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, acreditando que, en el supuesto de que la iniciativa de segregación culminase favorablemente, el municipio de Pinos Puente no resultaría «afectado de forma negativa en la cantidad y calidad de prestación de los servicios de su competencia, ni privado de los recursos necesarios para la prestación de los servicios básicos establecidos legalmente»; así como certificaciones de las respectivas Secretarías y/o Intervenciones de las dos entidades, acreditativos del importe de las deudas existentes entre ambas, su modo de liquidación y su reflejo en cuanto a las obligaciones y derechos que se le atribuirían al nuevo municipio. En consecuencia, la Dirección General de Administración Local requirió tal información al Ayuntamiento de Pinos Puente.

Con fecha 17 de febrero de 2012 fue aportada la información requerida, dándose traslado de la misma al Servicio de Cooperación Económica, que emitió informe el 24 de febrero de 2012.

– De conformidad con lo previsto en el artículo 16.2 del Real Decreto 1463/2007, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, con fecha 10 de enero de 2013 se solicitó, a la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales dependiente de la Consejería competente en materia de hacienda, información relativa a los informes de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio 2011, del Ayuntamiento de Pinos Puente y de la ELA de Valderrubio.

Tras la recepción de esa información, así como de ciertos documentos complementarios de la ELA de Valderrubio, también de carácter económico, el 8 de marzo de 2013 fue emitido nuevo informe por el Servicio de Cooperación Económica, con los datos actualizados referidos al ejercicio de 2011.

– Por último, a efectos de proceder con la mayor objetividad posible en la verificación de la viabilidad económica del municipio proyectado, y una vez recibidos los «Informes de la Intervención sobre los Planes económico-financieros de los ejercicios 2010 y 2011, aprobados por la ELA de Valderrubio, haciendo constar expresamente, a fecha 31 de marzo de 2013, el estado o cumplimiento de las medidas que se adoptaron en su momento para la recuperación de la estabilidad presupuestaria», el Servicio de Cooperación Económica emitió nuevo informe de fecha 11 de abril de 2013.

f) Otras consultas e informes preceptivos:

Asimismo se han recabado los siguientes informes preceptivos y consultas:

– Mediante oficios de fecha 31 de enero de 2012 se requirió el parecer de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia de Granada y el de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, cuyos informes se recibieron el 15 de febrero y el 29 de marzo de 2012, respectivamente.

– El 13 de noviembre de 2012 se solicitó un pronunciamiento del Pleno de la Diputación Provincial de Granada, recibiéndose el 27 de diciembre de 2012 el acuerdo adoptado en Pleno de la Diputación del día 29 de noviembre de 2012.

– El 3 de enero de 2013 se solicitó informe al Consejo Andaluz de Concertación Local, recibiéndose el 7 de febrero de 2013 el acuerdo de su Comisión Permanente.

– Asimismo se han requerido informes a la Secretaría General Técnica y a la Asesoría Jurídica de la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales, los cuales fueron emitidos los días 18 de julio de 2013 y 8 de agosto de 2013, respectivamente, todo ello de conformidad con el artículo 36.1 del Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales, aprobado por Decreto 185/2005, de 30 de agosto.

Cuarto.

El Vicepresidente de la Junta de Andalucía y Consejero de Administración Local y Relaciones Institucionales solicitó dictamen sobre este asunto al Consejo Consultivo de Andalucía, el cual fue emitido en fecha 4 de diciembre de 2013 y simultáneamente se ha puesto en conocimiento de la Administración del Estado las características y datos principales del expediente.

A los anteriores Hechos les resultan de aplicación los siguientes

Fundamentos de Derecho

Primero.

Además de la normativa de general aplicación, resultan aplicables al procedimiento la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, así como los preceptos del Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales, aprobado por Decreto 185/2005, de 30 de agosto, en lo que no se opongan a la mencionada Ley y que no hayan sido declarados nulos tras la firmeza de las dos Sentencias de 14 de abril de 2008, dictadas en los recursos 725/2005 y 727/2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y confirmadas, respectivamente, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2010 y de 25 de enero de 2011.

Segundo.

Según el artículo 99 de la referida Ley 5/2010, de 11 de junio, todos los expedientes de creación o supresión de municipios, así como los de alteración de términos municipales, serán resueltos por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la Consejería competente sobre régimen local. En consecuencia, procede la resolución del procedimiento mediante el presente Decreto, a la vista de la propuesta efectuada por el Vicepresidente de la Junta de Andalucía y Consejero de Administración Local y Relaciones Institucionales.

Tercero.

Cuarto.

Cuarto.

En primer lugar hay que tener en cuenta que en el artículo 93.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, se establece que la creación de un nuevo municipio por segregación tendrá carácter excepcional, sólo se hará sobre la base de núcleos de población y necesitará, además de la conformidad expresa, acordada por mayoría absoluta, del pleno del Ayuntamiento del municipio que sufre la segregación, la concurrencia, al menos, de las circunstancias que se indican en dicho artículo.

La trascendencia y repercusiones que conlleva la creación de un nuevo municipio sobre la realidad social, sobre la organización y planificación territorial y urbanística, la economía local o la prestación de los servicios, entre otros aspectos, dan a este tipo de iniciativa ese carácter excepcional, lo que además conlleva que en el expediente deba verificarse la concurrencia de una serie circunstancias mínimas que justifiquen que la ELA de Valderrubio pueda acceder a la condición de nuevo municipio, mediante su segregación del término municipal de Pinos Puente. De esa forma, teniendo en cuenta la previsión de la Ley 5/2010, de 11 de junio, a continuación se procede al análisis de la concurrencia de las circunstancias previstas en el artículo 93.2 de la misma:

1. «La existencia de motivos permanentes de interés público, relacionados con la planificación territorial de Andalucía» (artículo 93.2.a).

Para examinar la concurrencia de esta exigencia legal, contemplada en el artículo 93.2 a) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, es necesario mencionar previamente las incidencias sucedidas durante la tramitación procedimental en cuanto a la propuesta de concreción territorial realizada por el Ayuntamiento de Pinos Puente para el municipio proyectado.

a) Sobre los límites territoriales:

Así, aunque dicha propuesta partía de la premisa de su adecuación a los límites territoriales de la ELA de Valderrubio, definidos literalmente en el artículo 2 del Decreto 107/2002, de 19 de marzo, por el que se acordó la creación de dicha entidad, se advirtió que en la expresión gráfica del territorio pretendido constaba una divergencia con respecto al límite Este de la ELA, en la zona referida al lindero con el municipio de Fuente Vaqueros. Esta diferencia se correspondía con una franja de terreno de 100 metros de anchura y una longitud aproximada de 4 Km, la cual se diseñó para garantizar la continuidad territorial del municipio matriz, en el supuesto de que la iniciativa segregacionista fuera resuelta positivamente. Así, la descripción del mencionado límite Suroeste se lleva a cabo en el Punto 9.º de la línea, sobre el cual se detalla en la Memoria que »desde el punto anterior continua paralelo al límite del término del Ayuntamiento de Pinos Puente con Fuente Vaqueros; con una separación del mismo de 100 metros hasta llegar al ramal de la acequia Gorda coincidiendo con el punto más angosto del término de Pinos Puente».

Por otra parte, durante el trámite de audiencia de cuatro meses, previsto en el artículo 97.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, el Alcalde de Íllora, cuyo término municipal es colindante con la línea límite de la ELA de Valderrubio, manifestó su disconformidad con la propuesta territorial en cuanto a sus referencias a la zona Suroeste del municipio pretendido, lindante concretamente con los polígonos 13 y 14 del catastro de rústica del término municipal de Íllora. La discrepancia se observaba entre la documentación gráfica que obraba en la Memoria justificativa de la creación del municipio de Valderrubio (Mapa Topográfico de Andalucía a escala 1:10.000) y los planos de la Dirección General del Catastro, en los que se fundamentaba el Alcalde de Íllora en su alegación de que una serie de parcelaciones no deberían formar parte del territorio del nuevo municipio proyectado, debiendo considerarse que se hallaban en el término municipal de Íllora. En este sentido, resultarían totalmente afectadas las parcelas 198, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206 y 207, y parcialmente las parcelas 196 y 199.

Por último, el Ayuntamiento de Pinos Puente también remitió las idénticas alegaciones suscritas por 34 personas vecinas en el trámite de información pública previsto en el artículo 97.3 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, quienes, en su condición de titulares de la propiedad de ciertas fincas ubicadas en la zona «Camino de Vascos Bajos», localizada en la referida franja de terreno proyectada por el Ayuntamiento de Pinos Puente para salvaguardar su continuidad territorial, motivaban sus escritos de alegaciones en la necesidad de que se concretase el territorio proyectado para Valderrubio, de forma que el término municipal de Pinos Puente tuviera una mayor coherencia territorial; que para la división territorial se tuvieran en consideración los elementos naturales existentes en la nueva franja ideada, a efectos de no producir la futura división de las fincas que actualmente se extienden entre el municipio de Pinos Puente y el territorio propuesto para Valderrubio; y, por último, en el hecho de que no se hubiera previsto dotar al término municipal proyectado de Valderrubio de la parte proporcional de suelo de secano que le correspondía, toda vez que en la delimitación propuesta solo se recogía suelo de regadío.

La preceptiva intervención del IECA, conllevó su emisión de dos informes el 27 de abril de 2012, referidos, respectivamente, a «la propuesta de segregación de la ELA de Valderrubio, del término municipal de Pinos Puente, para su creación como municipio independiente», y a «la línea delimitadora de los términos municipales de Pinos Puente e Íllora». En dichos informes el IECA realizaba una descripción literal y gráfica de la propuesta de delimitación territorial del nuevo municipio, en forma de 11 puntos debidamente descritos con sus coordenadas en proyección UTM. Sin embargo, dicho organismo formuló la objeción relativa a que este informe adolecía de ciertas indefiniciones, habida cuenta que la documentación remitida únicamente contenía las líneas límite municipales y no el resto de los elementos geográficos del territorio, naturales o artificiales, proponiéndose un ajuste en la situación de algunos de los puntos delimitadores contenidos en la documentación que obra en el expediente.

En definitiva, según el IECA la información que aportaban era meramente provisional a falta de un estudio topográfico, con la consiguiente concreción de puntos y coordenadas, de las líneas límite entre Íllora y Pinos Puente (parte Oeste de la nueva delimitación) y de Fuente Vaqueros y Pinos Puente (parte Noreste). Precisamente, a fin de resolver las discrepancias puestas de manifiesto por el Alcalde de Íllora, y dada la disparidad de información recogida en las distintas fuentes cartográficas, se recomendaba la realización de un estudio topográfico de la zona.

Tras el traslado de tales informes al Ayuntamiento de Pinos Puente, para que emitiera su pronunciamiento acerca de las alegaciones del Ayuntamiento de Íllora y de las personas particulares afectadas, así como de las observaciones expuestas en los informes del IECA, el 1 de agosto de 2012 tuvo entrada un escrito de respuesta al requerimiento, suscrito por el Alcalde de Pinos Puente, acompañado de un certificado de la Secretaría del Ayuntamiento, en el que se acreditaba que en sesión plenaria de 26 de julio de 2012 se acordó, por mayoría absoluta, aprobar una nueva propuesta del ámbito territorial de Valderrubio, acorde con un informe emitido al respecto por la Arquitecta municipal el 26 de junio de 2012.

Con la reformulación de la delimitación propuesta inicialmente, el Ayuntamiento de Pinos Puente pretendía que las parcelas objeto de las diferencias mantenidas entre los municipios de Pinos Puente e Íllora, que afectaban a las parcelas catastrales antes mencionadas, quedasen excluidas del ámbito territorial previsto para el nuevo municipio de Valderrubio; y, a fin de salvar las indefiniciones geográficas, se realizó el ajuste propuesto por el IECA, modificándose la situación de los puntos y de las líneas entre ellos, de conformidad con la cartografía de la Gerencia Territorial del Catastro.

En cuanto a las alegaciones de las personas propietarias de fincas, el Ayuntamiento de Pinos Puente manifestó que:

– Con el añadido de la nueva franja se conseguía una mayor coherencia territorial que la existente con la anterior delimitación.

– Las fincas actualmente existentes en la citada franja ya se encontraban divididas físicamente por elementos naturales (acequia y camino), y que pasarían en su totalidad al término de Pinos Puente.

– Por último, el Ayuntamiento de Pinos Puente afirmaba que la dotación de suelo de secano al ámbito territorial proyectado para Valderrubio supondría un aumento excesivo de la superficie del nuevo municipio, que haría inviable el proyecto de segregación.

Esta documentación fue remitida al IECA. Tras la reunión de trabajo mantenida entre varios de sus técnicos con representantes del Ayuntamiento de Pinos Puente y de la ELA de Valderrubio, con fecha 5 de noviembre de 2012 se recibió un nuevo informe del IECA, en el que se concretaba la georreferenciación del territorio que se proponía para el municipio proyectado.

En relación con este último informe y como acto de trámite complementario, mediante oficio de 20 de noviembre de 2012 se solicitó una valoración al Ayuntamiento de Pinos Puente, respecto a la posible repercusión que podría conllevar la disminución del ámbito territorial propuesto inicialmente en los restantes datos incluidos en la Memoria presentada, en cuanto a la concurrencia de las circunstancias legalmente exigidas para la iniciativa segregacionista.

Con fecha 19 de diciembre de 2012 se recibió certificado de la Secretaría del Ayuntamiento, acreditando que, en sesión del Pleno de 29 de noviembre de 2012, se ratificó por unanimidad el acuerdo adoptado el 26 de julio de 2012, indicándose expresamente que tras la reducción territorial aprobada (que pasaría a abarcar 5,93 km²), «se siguen manteniendo las circunstancias exigidas en el artículo 93.2 apartados d), e), f) y g), y 96.2 apartado c) de la Ley 5/2010, de 11 de junio».

En cualquier caso, es importante considerar que la necesidad de hacer retroceder la actual línea delimitadora del ámbito territorial de la ELA de Valderrubio en el lindero con Fuente Vaqueros, debe entenderse suficientemente motivada por el hecho de que el artículo 89.3 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, «el término municipal es continuo», por lo cual, si se mantuviera dicho límite actual de la ELA, el municipio de Pinos Puente quedaría dividido en dos partes discontinuas, vulnerándose así la legalidad vigente, que veta esta posibilidad.

Sobre la solución propuesta, consistente en dejar una estrecha franja de terreno de 100 metros de anchura y una longitud aproximada de 4 Km para evitar dejar inconexas las dos partes en la que quedaría dividida Pinos Puente, y que salva el impedimento legal mencionado, es relevante el hecho de que dicha propuesta no ha sido objetada por parte de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, afirmándose que »únicamente se produce una ligera reducción en su extensión, al retranquearse en su límite Sur para incluir una franja de 100 metros, de forma que exista continuidad en el término municipal de Pinos Puente».

b) Sobre la circunstancia prevista en el artículo 93.2.a:

Una vez solventado el asunto sobre el ámbito territorial propuesto para Valderrubio, que ha de considerarse acorde con la legalidad vigente de conformidad con lo anteriormente expuesto, hemos de referirnos, en base a tal propuesta, a la existencia de motivos permanentes de interés público relacionados con la planificación territorial de Andalucía que deben concurrir en cualquier iniciativa de segregación.

Se argumenta en la Memoria presentada por el Ayuntamiento de Pinos Puente que en Valderrubio concurren motivos de interés público relacionados con la planificación territorial de Andalucía, de los que se deduce que su acceso a la condición de municipio guardaría una conexión directa con los principios de dicha planificación, ya que, en el supuesto de que se aprobara la iniciativa de segregación por la Administración Autonómica, ello contribuiría al equilibrio territorial, a la integración económica y a la cohesión social que requiere Andalucía.

A tal efecto, se afirma en la Memoria que la concreción de los motivos de interés público en la ordenación del territorio se determina »dentro del carácter teleológico de la normativa vigente, así como de los principios que han de regir el Derecho Administrativo». En tal sentido, se arguye que el interés público viene determinado por los principios de eficacia, descentralización y desconcentración del artículo 103.1 de la Constitución.

Dichos principios, en relación con la ordenación del territorio, obligan a tener en consideración, además, la normativa andaluza en la materia, siendo por ello necesario acudir a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, entre cuyos objetivos, relacionados en su Exposición de motivos, destacan los siguientes:

– Desarrollo del »... principio de subsidiariedad y los instrumentos de concertación, colaboración y coordinación administrativa».

– Apuesta por los »... principios de participación pública, transparencia, publicidad y concurrencia».

Por todo lo cual, vista la anterior normativa, en la Memoria se fundamenta el interés público de la iniciativa de segregación en dos hechos objetivos:

a) La distancia entre la ELA de Valderrubio y el municipio de Pinos Puente es de 9,4 km por carretera. Tal distanciamiento físico origina un gran desconocimiento de la realidad social y política de Valderrubio, dificultando la solución de las demandas planteadas por sus vecinos.

b) La ubicación de Valderrubio en el extremo del término municipal de Pinos Puente implica que su segregación no supondría una división traumática de dicho municipio, y que el nuevo término municipal de Valderrubio lindaría con los municipios de Pinos Puente, Fuente Vaqueros e Íllora.

Sobre las anteriores afirmaciones realizadas por los promotores de la iniciativa, en el informe de 12 de marzo de 2012 de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se concluye que «la constitución de un nuevo municipio por segregación de una parte del término municipal de Pinos Puente, no altera el sistema de asentamientos, ni incide en la organización funcional de la unidad territorial donde se sitúa la actuación. En consecuencia, valorada la actuación en el contexto de la Ley 1/1994, de 11 de enero, y de las estrategias territoriales del POTA» (Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, aprobado por Decreto 206/2006, de 28 de noviembre), «se considera que la creación del municipio de Valderrubio no tiene incidencia negativa desde el punto de vista de la ordenación territorial (...)», exponiendo, como datos que podrían avalar la iniciativa de creación del municipio proyectado, la circunstancia de la localización geográfica de Valderrubio, conectado con la carretera autonómica provincial GR-3425, en la cual confluyen las autovías A-336 y A-92, la carretera N-432 y otras redes viarias de gran capacidad; así como que el ámbito territorial pretendido para el nuevo municipio viene a coincidir, aunque no exactamente como se ha referido con anterioridad, con los límites territoriales de la ELA de Valderrubio expresados en el Decreto por el que se constituyó tal entidad, de modo que, si se constituyera el municipio de Valderrubio, tal variación jurídica apenas conllevaría el diseño de un nuevo marco territorial.

Además se han de tener en cuenta el contenido de la Carta Europea de Ordenación del Territorio aprobada el 20 de mayo de 1983, en Torremolinos (Málaga), con ocasión de la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio que, aunque viene referida a las regiones, resulta lo suficientemente ilustrativa respecto a lo que se dirime en el presente expediente.

De acuerdo con dicho documento, la ordenación del territorio se marca como uno de sus objetivos el relativo a »... alentar el desarrollo de las regiones que mantienen un cierto retraso, mantener o adaptar las infraestructuras indispensables para permitir un nuevo impulso de las regiones en decadencia o amenazadas por graves problemas de empleo, principalmente por las migraciones de la mano de obra a nivel europeo».

Para dicha Carta, el ser humano y su bienestar, así como la interacción con el medio ambiente, son el centro de la preocupación de la ordenación del territorio, la cual debe ser, entre otras cosas, democrática y funcional. Democrática, en el sentido de que »debe asegurar la participación de la población afectada y sus representantes políticos»; y funcional, «porque debe conocer la existencia de las realidades regionales fundadas sobre unos determinados valores, una cultura determinada y los intereses comunes, superando las fronteras administrativas y regionales».

Teniendo en cuenta tales objetivos, es innegable la importancia que ha de reconocerse a la iniciativa del Ayuntamiento de Pinos Puente respecto a la segregación de una parte de su territorio, adoptada por mayoría absoluta de su Pleno, como expresión de la voluntad municipal tendente a favorecer la culminación de las expectativas de las personas con vecindad en Valderrubio, que vienen acreditando durante años un acervo común en el que la consecución del estatus de municipio forma parte fundamental del mismo.

Es decir, la actuación de Pinos Puente dando respuesta a las aspiraciones reiteradamente manifestadas por los vecinos del núcleo a segregar, mediante la aprobación por la mayoría de su Pleno de la iniciativa de segregación de Valderrubio, según estipula el artículo 95. 1 a) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, se ajusta a las previsiones de la mencionada Carta Europea de Ordenación del Territorio, al mismo tiempo que se atiene a lo dispuesto en el artículo 5 de la Carta Europea de Autonomía Local, conforme a la cual »para cualquier modificación de los límites territoriales locales, las colectividades locales afectadas deberán ser consultadas previamente, llegado el caso por vía de referéndum allá donde la legislación lo permite».

El hecho de haberse tenido en consideración en el expediente la voluntad de los habitantes afectados por la eventual segregación es claro que no debe ser el único elemento trascendente a considerar en la decisión sobre la creación del nuevo municipio de Valderrubio, pero sin duda debe ser estimado como uno de los fundamentales a tener en cuenta, en todo caso relacionado, coordinado y, en su caso, subordinado a los intereses de carácter superior en relación con la adecuada satisfacción de las necesidades colectivas. En el caso de Andalucía, en materia de ordenación del territorio estas necesidades pueden identificarse con el contenido del POTA, como instrumento de planificación y ordenación integral que establece los elementos básicos para la organización y estructura del territorio andaluz. Además, es el marco de referencia territorial para los planes de ámbito subregional y para las actuaciones que influyan en la ordenación del territorio, así como para la acción pública en general. Y de acuerdo con sus previsiones, según el informe antes mencionado de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, »la creación del municipio de Valderrubio no tiene incidencia negativa desde el punto de vista de la ordenación territorial».

En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2005, en relación con la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 25 de febrero de 2002. En el Fundamento de Derecho Tercero de esta última, se dice literalmente que «Así, puede entenderse como motivo de interés público en el procedimiento, el relativo a dar satisfacción a los expresados anhelos de autonomía, en el ámbito municipal, de los habitantes de un núcleo de población homogéneo, definido y diferenciado del resto del término municipal al que pertenecía, valorando que con dicha solución favorable se permite alcanzar una legítima aspiración que razonablemente derivará en una mayor sintonía de los vecinos con el nuevo municipio resultante, con la consecuencia de una mayor participación de aquellos y, cabe suponer, con un incremento de la atención y eficacia en la gestión ante tal vinculación entre la Administración y los vecinos a que la misma sirve»; no obstante, todo ello queda condicionado a «que concurran los demás requisitos exigidos para aprobar la segregación y, por lo tanto, siempre que esta última no genere unos inaceptables perjuicios para los otros habitantes del término municipal original, o incluso para otros intereses superiores merecedores de preferente protección, ya que, en estos últimos supuestos ya no podría hablarse de la concurrencia de un verdadero interés público en favor de la segregación».

Por todo lo anterior, debe considerarse acreditada la concurrencia de esta exigencia legal en la iniciativa de creación del municipio de Valderrubio.

2. «Que el territorio del nuevo municipio cuente con unas características que singularicen su propia identidad, sobre la base de razones históricas, sociales, económicas, laborales, geográficas y urbanísticas» (artículo 93.2.b).

En la Memoria se aporta abundante documentación acreditativa de la singularidad identitaria de Valderrubio, cuyas referencias documentales se remontan a trece siglos de antigüedad, contando también con varios yacimientos arqueológicos que delatan sus antecedentes íberos, celtas, romanos y árabes. Es conocido por los archivos eclesiásticos desde el año 1589 con el nombre de «Asquerosa», por derivación del término árabe de «Ascorocha», denominación modificada y sustituida por la de «Valderrubio» en el pasado siglo, por la excelente calidad de la planta de tabaco de la especie «rubio» que se cultiva en la zona. Destaca al respecto un extracto contenido en la Memoria justificativa del periódico «Diario Patria», del 19 de febrero de 1956, redactado por el historiador D. Luis Seco de Lucena Paredes, sobre los »Datos históricos de Asquerosa y Valderrubio».

Se hace también mención a los distintos hitos que han ido jalonando el largo camino realizado por el movimiento vecinal para el autogobierno de Valderrubio, afirmándose que sería a partir de su constitución como ELA en 2002 cuando se podría acreditar la mejora en la calidad de vida de sus habitantes, así como el aumento de las voces reclamando la asunción de nuevas competencias por Valderrubio.

Según se afirma en la Memoria, Valderrubio cuenta también con peculiaridades sociolaborales propias. La separación entre los núcleos de Pinos Puente y Valderrubio ha contribuido a forjar una vocación diferenciadora entre ellos, al tiempo que ha repercutido de forma negativa en la vida corriente de los vecinos de Valderrubio, que se ven abocados a realizar muchas actuaciones ordinarias en Pinos Puente (gestiones administrativas, actos culturales, de ocio,...). Todas estas circunstancias han contribuido a dejar una impronta específica en el carácter identitario de las personas con residencia en Valderrubio, con peculiaridades manifiestamente diferenciadoras con respecto al resto del municipio, destacándose estos aspectos en materia de educación, en determinadas festividades religiosas,...

En la Memoria se expone que, desde el punto de vista económico y laboral, también son claras las diferencias entre el núcleo de Valderrubio, fundamentalmente agrícola, y el de Pinos Puente, en el cual destacan las actividades comerciales y las dotaciones e infraestructuras de las que dispone para la prestación de servicios básicos de carácter municipal.

Las anteriores afirmaciones, sustentadas documentalmente, no han sido desvirtuadas por ninguno de los organismos informantes en el procedimiento, por lo que debe considerarse acreditada esta exigencia legal, contemplada en el artículo 93.2 b) de la Ley 5/2010, de 11 de junio.

3. «Que entre los núcleos principales de población del municipio matriz y del territorio que pretende la segregación exista una notable dificultad de acceso, caracterizada por la distancia, orografía adversa, duración del trayecto en vehículo automotor, carencia del servicio público de transporte de viajeros u otras de similar naturaleza» (artículo 93.2.c).

Con respecto a esta exigencia, expresada en el artículo 93.2 c) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, se señala en la Memoria el obstáculo general que supone la separación de los 9,4 km que distan por carretera los núcleos poblacionales de Pinos Puente y Valderrubio, añadiéndose a la dificultad de comunicación entre los mismos el hecho de que, para desplazarse de uno a otro, sea necesario atravesar los núcleos de Zujaria y Casas Nuevas, con el lógico retardo que ello conlleva en el trayecto.

Por otra parte, en la Memoria se indica que no existe un servicio público de transporte de viajeros que conecte el núcleo de Pinos Puente con la ELA de Valderrubio, dándose la paradoja de que la comunicación directa entre dicha entidad y Granada es bastante fluida, existiendo una línea de autobuses, perteneciente al consorcio de Transportes del Área Metropolitana, con una periodicidad de una hora, desde las 8 hasta las 21 horas. En definitiva, el acceso para cualquier persona de Valderrubio a ciertos servicios administrativos básicos, requiere que disponga de vehículo particular para su desplazamiento, con la inversión de tiempo que ello supone.

Tales aseveraciones no han sido cuestionadas por ninguno de los organismos informantes en el procedimiento, debiendo considerarse acreditada la concurrencia de esta exigencia legal en la iniciativa de creación del municipio de Valderrubio.

4. «Que el nuevo municipio pueda disponer de los recursos necesarios para el ejercicio de las competencias municipales que, como mínimo, venía ejerciendo el municipio del que se segrega, y, en todo caso, los servicios previstos como básicos por la ley. Dichos recursos deben estar relacionados con la capacidad financiera de la vecindad del nuevo municipio y la riqueza imponible de su término municipal» (artículo 93.2.d).

En la Memoria consta abundante documentación de carácter económico, presupuestario, de previsión de ingresos y gastos relacionados con el ámbito competencial de Valderrubio. Dicho ámbito está integrado por las previsiones recogidas tanto en el Decreto de constitución de la ELA como en el Convenio marco de gestión de servicios público entre Pinos Puente y la Entidad Local de Valderrubio, firmado con fecha 17 de septiembre de 2011, y en el que se recogen los servicios a prestar por esta última entidad y los recursos para hacerlo.

Esta documentación económica se ha ido completando a lo largo de la tramitación del expediente, en función de las necesarias subsanaciones de las carencias observadas respecto a la acreditación de la viabilidad económica de la iniciativa de segregación, mediante datos remitidos por el Ayuntamiento de Pinos Puente, así como por la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales.

Junto a dicha documentación, tienen un carácter particularmente relevante los sucesivos informes emitidos por el Servicio de Cooperación Económica de la Dirección General de Administración Local a lo largo del procedimiento, y, en particular, el último de los mismos, de fecha 10 de abril de 2013. Para la elaboración de sus informes, el Servicio de Cooperación Económica ha tenido en consideración las liquidaciones presupuestarias de 2011 y 2012 y los resultados de los ejercicios 2009 y 2010, así como los Informes de la Secretaría-Intervención de Valderrubio sobre el objetivo de estabilidad, la regla del gasto y el nivel de endeudamiento de la liquidación de 2012 y del presupuesto inicial del año 2013, de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En tales informes se vierten los siguientes datos objetivos, favorables a la iniciativa de creación del municipio proyectado:

– El núcleo poblacional de Valderrubio cuenta con una larga experiencia de autogestión, al venir realizando las competencias propias de una ELA desde que accedió a esta condición en 2002, habiendo rebasado, incluso, el nivel de gestión competencial mínimo previsto legalmente para este tipo de entidades. Ello se acredita con los datos del estado de ejecución, de ingresos y de gastos, de las liquidaciones de los ejercicios 2009 y 2010.