EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Derecho ambiental se consolida como una rama del ordenamiento jurídico durante el siglo XX, aunque ya en el siglo anterior se desarrollaron normas específicas de protección de diversos recursos naturales. Posteriormente, la Constitución española de 1978 dio un impulso fundamental a la protección del medio ambiente, partiendo de una concepción sistémica del medio ambiente, y el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea en 1986 supuso una influencia básica del actual Derecho ambiental, considerando además el carácter transversal del medio ambiente desde un punto de vista normativo, dado que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea reconoce como un principio básico la integración de exigencias ambientales en las demás políticas públicas. Asimismo, dado el eminente carácter transfronterizo vinculado a la protección del medio ambiente, existen múltiples tratados internacionales sobre esta materia, así como otros destacables instrumentos como el informe Brundtland de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de 1987, que proclamó el desarrollo sostenible como el objetivo central de la política económica, es decir, un modelo de desarrollo económico compatible con la preservación del medio ambiente. El concepto de desarrollo sostenible sería aquel que parte de la necesidad de aceptar el desarrollo económico como un elemento ligado directamente a la calidad de vida, pero compatibilizándolo con la preservación del entorno natural.

La influencia del Derecho comunitario en el ámbito del medio ambiente es evidente, dado que los tratados constitutivos han incluido un reconocimiento expreso de principios básicos de la acción ambiental, como el principio de acción preventiva, el principio de cautela o de responsabilidad frente a los daños causados «principio de que quien contamina paga».

Por último, cabe indicar que el sistema de reparto competencial en materia de medio ambiente derivado del bloque de constitucionalidad introduce un elemento de complejidad más, considerando que corresponde al Estado la normativa básica ‒lo que implica la existencia de una normativa común para todo el territorio como transposición de la normativa comunitaria más importante‒ y, en el caso de la Comunidad Autónoma de La Rioja las competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje (artículo noveno.1 del Estatuto de Autonomía de La Rioja).

Dicho marco competencial había permitido a esta comunidad autónoma ‒junto al desarrollo de normativa sectorial en materia de patrimonio forestal, protección de especies o ecosistemas‒ contar con la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja, que ha cumplido un papel transcendental en esta materia, especialmente en lo relativo a los instrumentos de intervención previa a la puesta en marcha de proyectos, instalaciones u obras, a través de la evaluación de impacto ambiental, autorización ambiental integrada y la licencia ambiental. A pesar de lo anterior, concurren razones importantes para promover un cambio normativo en la materia.

Por un lado, en el año 2013 se han modificado las principales normas básicas estatales que regulan la intervención ambiental sobre planes, programas, proyectos y actividades. En concreto, se ha aprobado la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, reguladora de la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, y también se ha modificado la normativa en materia de prevención y control integrados de la contaminación (Ley 5/2013, de 11 de junio, Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, y Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación). La modificación de la normativa básica implica que la normativa autonómica que regula la materia queda en algunos casos desplazada, lo que supone añadir un elemento importante de incertidumbre en cuanto a la aplicabilidad o no de la normativa riojana. En este sentido, la nueva ley se aproxima a la regulación de estas cuestiones que cuentan con regulación básica de un modo prudente y pragmático, haciendo una remisión en bloque a la normativa estatal, sin perjuicio de la regulación de aspectos concretos en materia competencial o procedimental. De esta forma, en una rama del Derecho especialmente cambiante ‒como es el Derecho ambiental‒ se evitará tener que hacer constantes modificaciones en la ley autonómica, en observancia de la normativa comunitaria o básica estatal.

Este enfoque es evidente en la nueva ley respecto de la regulación de la evaluación ambiental (incluyendo la evaluación de impacto ambiental y la evaluación ambiental de planes y programas) y de la autorización ambiental integrada.

Se mantiene, sin embargo, una regulación completa de otros instrumentos de intervención, como son la licencia ambiental o la declaración responsable de apertura, al ser instrumentos no regulados en la normativa estatal básica.

Por otro lado, subsiste en la nueva ley la tensión propia del concepto de desarrollo sostenible, dado que son objetivos de la misma establecer una adecuada armonía entre la protección del medio ambiente y el desarrollo económico, especialmente importante considerando la actual situación económica. Así, la simplificación administrativa es otro de los principios que justifican la aprobación de una nueva ley, partiendo de que se produce una mayor simplificación administrativa en relación con aquellos proyectos, instalaciones o actividades que se considera que pueden tener menor incidencia en el medio ambiente y recogiendo el testigo de las iniciativas normativas como la Directiva de Servicios o la reciente Ley de garantía de la unidad de mercado, que pretenden facilitar el desarrollo de actividades económicas frente al tradicional sistema de control previo y exhaustivo de actividades. Es en este contexto en el que el legislador riojano opta por ampliar significativamente las actividades cuyo desarrollo podrá realizarse mediante una declaración responsable de apertura, es decir, sin sometimiento al control previo de la Administración.

La declaración responsable de apertura se configura como un título habilitante para el desarrollo de una actividad, pero que viene a cumplir dos funciones claramente diferenciadas.

Por un lado, se establece la supresión de la licencia de apertura en la Comunidad Autónoma de La Rioja, cuya finalidad había sido garantizar la adecuación final del proyecto, instalación u obra a los condicionantes derivados del mecanismo de intervención ambiental que hubiera sido de aplicación en el momento de puesta en marcha del proyecto, instalación o actividad. De esta forma, los proyectos, instalaciones o actividades que deban obtener una evaluación de impacto ambiental, autorización ambiental integrada o licencia ambiental deberán posteriormente hacer una declaración responsable de apertura en la que se manifieste tanto el inicio de la actividad como el cumplimiento de los condicionantes ambientales derivados de los anteriores mecanismos de intervención.

Por otro lado, en las materias que en principio tengan menor incidencia ambiental, la declaración responsable de apertura habilitará para su puesta en marcha sin necesidad de someter el proyecto, instalación o actividad a otros mecanismos de control (como evaluación de impacto ambiental, autorización ambiental integrada y, fundamentalmente, licencia ambiental). De esta forma, las actividades de menor incidencia ambiental, y para las que anteriormente se exigía la obtención de una licencia ambiental y una licencia de apertura, con la nueva ley podrán desarrollarse mediante la presentación de una única declaración responsable de apertura, que habilita para el desarrollo de la actividad desde su presentación.

En cuanto a su estructura, la ley consta de un título Preliminar y de tres títulos, dedicados a la intervención administrativa (título I), a los instrumentos de actuación (título II) y a la disciplina ambiental (título III).

El título preliminar recoge los principios y fines de esta ley, debiendo destacar la presencia del concepto de desarrollo sostenible, como intención de compatibilizar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente, así como los principios de acción preventiva, de cautela, de participación o responsabilidad frente a los daños causados «principio de que quien contamina paga».

De hecho, cabe decir que el principio de acción preventiva justifica los instrumentos de intervención administrativa regulados en el título I, fundamentalmente, la evaluación de impacto ambiental, la autorización ambiental integrada y la licencia ambiental.

El principio de participación en materia ambiental, considerando la regulación básica, existente tiene cuatro manifestaciones principales:

Por un lado, el derecho de acceso a la información ambiental que deriva del Convenio Aarhus, regulada en la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al acceso del público a la información medioambiental, que en España se reguló en la Ley 27/2006, de 18 de julio, a la que se remite en bloque el artículo 7 de la presente ley y que configura el derecho de acceso a la información ambiental de forma especialmente amplia, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia Wilhelm Mecklenburg y Kreis Pinnerberg Der Landrat, asunto C-321/96) o el propio Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de febrero de 2004 (recurso número 3457/2000). Sin duda, las amplias facultades de los particulares para solicitar información ambiental a los poderes públicos se han extrapolado a otros ámbitos como la normativa de transparencia de los poderes públicos.

Por otro lado, se configura la obligación de realizar una difusión activa en materia de información ambiental.

En tercer lugar, se prevé la participación funcional del ciudadano, a través de los distintos procedimientos ambientales regulados en la ley.

Por último, este principio implica la participación orgánica, cuya manifestación en la presente ley es la regulación del Consejo Asesor del Medio Ambiente en el artículo 8.

Por su parte, el principio de responsabilidad frente a los daños causados se ha hecho efectivo a través del sistema de responsabilidad ambiental previsto en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, así como el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, que desarrolla parcialmente la ley y que cuenta con un reconocimiento expreso, además de en el título preliminar, en el artículo 14 de esta ley.

El título I regula los instrumentos de intervención administrativa. Como se ha anticipado, se parte de establecer una regulación mínima en los procedimientos ambientales que están ampliamente regulados en la legislación estatal básica, como la evaluación de impacto ambiental, la evaluación ambiental estratégica y la autorización ambiental integrada.

Por el contrario, se regula con mayor detenimiento tanto la licencia ambiental como la declaración responsable de apertura. Es en la declaración responsable de apertura donde se produce una mayor innovación normativa, toda vez que implica extraer del control previo el ejercicio de determinadas actividades que a priori pueden tener menor repercusión en el medio ambiente, pero además conlleva la supresión de la licencia de apertura para todo tipo de actividades. Sin duda, es un esfuerzo por la simplificación, que sin embargo no debe limitar las facultades de control que compete a la Administración realizar durante el desarrollo de la actividad, reconociéndose importantes potestades de intervención para el caso de que se detecte una actuación que pueda poner en riesgo o generar daño al medio ambiente.

El título II está dedicado a los instrumentos de actuación, regulando los planes y programas ambientales y los sistemas de gestión y auditoría ambientales, así como los sistemas de garantía de calidad.

La planificación ambiental tiende a racionalizar las actuaciones de los poderes públicos para allegar los medios humanos y personales con el fin de cumplir determinados objetivos. Esta técnica permite articular la protección ambiental con otros intereses públicos, considerando el carácter intersectorial del medio ambiente, así como garantizar cierta estabilidad en el desarrollo de actuaciones públicas en materia de medio ambiente.

En cuanto al reconocimiento de los sistemas de gestión y auditoría ambiental, se insertan dentro del fenómeno de la normalización y la certificación como instrumentos para la gestión ecológica de las organizaciones, donde destaca la ISO 14.000 o el sistema de gestión y auditoría medioambientales de la Unión Europea, el EMAS.

Por último, en cuanto a los sistemas de garantía de la calidad, se significa la existencia de marcas ecológicas. La propia participación en el sistema EMAS se acredita mediante la concesión de una marca de conformidad, regulada en el Reglamento (CE) número 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre. Asimismo, se destaca la importancia del sistema de etiqueta ecológica de la Unión Europea, regulada en el Reglamento (CE) número 66/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y que es de aplicación no solo en la Unión Europea, sino también en los países del Espacio Económico Europeo.

El título III regula la disciplina ambiental, estableciendo por una parte el régimen de inspección ambiental y, por otro, el régimen sancionador.

En materia de inspección ambiental, se reconoce el carácter de autoridad a los funcionarios públicos que desarrollen dicha labor, así como el carácter de prueba documental pública a las actas expedidas por los funcionarios en el desempeño de sus funciones inspectoras, siempre que cumplan las formalidades legales.

Por su parte, en materia sancionadora se ha optado, en general, por no regular el régimen sancionador referente a las materias reguladas por la normativa básica estatal, salvo lo referido a cuestiones competenciales o, en el caso de la evaluación de impacto ambiental, se ha optado por incluir un tipo infractor en materia de obstrucción a la labor inspectora.

Por contra, se ha regulado con mayor exhaustividad el régimen sancionador en materia de licencias ambientales y declaraciones responsables de apertura sobre las que la competencia sancionadora se atribuye en principio a los ayuntamientos.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

La presente ley tiene por objeto establecer el marco normativo para la protección, gestión, conservación, restauración y prevención del medio ambiente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Artículo 2. Fines.

Esta ley persigue los siguientes fines:

a) Alcanzar el máximo nivel de protección del medio ambiente en su conjunto para garantizar la calidad de vida mediante la utilización de mecanismos eficaces que permitan prevenir, minimizar, controlar, corregir y, en su caso, compensar los efectos adversos de los proyectos y actividades sobre el medio ambiente y, en concreto, evitar, reducir y controlar la generación de residuos y las emisiones a la atmósfera, al agua y al suelo.

b) Mejorar la calidad ambiental a través de la actuación preventiva y mediante la integración de los aspectos ambientales en la elaboración y en la adopción, aprobación o autorización de los planes, programas, proyectos y actividades.

c) Integrar los aspectos ambientales en las distintas políticas, planes, programas y actividades sectoriales con el objeto de favorecer el desarrollo sostenible y tender a una economía baja en carbono a través de la utilización racional de todos los recursos naturales y energéticos.

e) Desarrollar instrumentos y mecanismos que faciliten la participación social y el acceso de los ciudadanos a una información ambiental objetiva y fiable.

e) Desarrollar instrumentos y mecanismos que faciliten la participación social y el acceso de los ciudadanos a una información ambiental objetiva y fiable.

f) Incentivar el desarrollo de actividades con una menor incidencia ambiental y mayor responsabilidad ecológica y social, respetuosa con el medio ambiente. Así como desarrollar instrumentos de actuación que permitan internalizar los costes de prevención, control y corrección de los impactos ambientales.

g) Establecer mecanismos eficaces de control y seguimiento del cumplimiento de la normativa ambiental y determinar un sistema disciplinario que contribuya a asegurar el cumplimiento de las obligaciones vigentes en materia de medio ambiente.

Artículo 3. Principios.

Los principios rectores e inspiradores de la presente ley, además de los que se proclaman en la normativa estatal correspondiente al régimen de intervención administrativa de que se trate, son los que servirán de marco a todo el desarrollo normativo ulterior de protección ambiental, siendo, entre otros, los siguientes:

a) De utilización racional y sostenible de los recursos naturales y el uso eficiente de la energía.

b) De prevención y cautela de los daños al medio ambiente y, de forma subsidiaria, la corrección de los mismos en su origen.

c) De responsabilidad de los agentes económicos y sociales en la protección de las actuaciones realizadas sobre el medio ambiente, así como la conservación y restauración del medio.

d) De racionalización, simplificación y armonización de los procedimientos de intervención ambiental.

e) De colaboración activa y coordinación entre los distintos órganos administrativos que intervienen en los procedimientos ambientales.

f) De proporcionalidad entre las afecciones al medio ambiente de proyectos, actividades, planes y programas, y el tipo de procedimiento ambiental al que en su caso deben someterse.

g) De adaptación al progreso técnico mediante la utilización de las mejores técnicas disponibles, menos contaminantes o lesivas para el medio ambiente.

h) De subsidiariedad, que supone que, salvo por motivos de eficacia, dimensión o efectos de las acciones de protección del medio ambiente, las decisiones se adoptarán por las Administraciones Públicas más cercanas a los ciudadanos.

i) De participación pública garantizando el libre acceso a la información pública.

j) De integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones.

k) Del desarrollo sostenible.

Artículo 4. Ámbito de aplicación.

La presente ley será de aplicación a todos los planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades, de titularidad pública o privada, realizados por personas físicas o jurídicas, desarrollados en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de La Rioja, susceptibles de producir efectos en el medio ambiente, la seguridad y la salud, sin perjuicio de las intervenciones que correspondan a la Administración General del Estado en las materias de su competencia.

Artículo 5. Excepciones.

1. Están excluidos del régimen de intervención administrativa los planes o programas, proyectos, instalaciones y actividades, cuando así se disponga por las normas básicas dictadas por el Estado en el ejercicio de sus competencias.

2. El Consejo de Gobierno podrá, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluir un proyecto determinado del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

El acuerdo de exclusión examinará la conveniencia de someter el proyecto a otra forma de evaluación que cumpla los principios y objetivos de esta ley, se publicará en el «Boletín Oficial de La Rioja» y será comunicado por el órgano sustantivo a la Comisión Europea, con carácter previo a la autorización del proyecto.

En particular, con arreglo a lo previsto en los párrafos anteriores y caso por caso, podrá determinarse la exclusión del procedimiento de evaluación de impacto ambiental en proyectos de:

a) Construcción de proyectos declarados de especial interés para la seguridad pública por las administraciones competentes.

b) Obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emergencia.

Artículo 6. Definiciones.

1. Para las definiciones del régimen de intervención administrativa en forma de autorización ambiental integrada, de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental, serán de aplicación los conceptos definidos en las respectivas normas estatales.

No obstante, como conceptos importantes de carácter general destacamos los siguientes:

a) «Medio ambiente»: Conjunto constituido por el agua, la atmósfera, el suelo, el subsuelo, el clima, la fauna, la flora y el paisaje, así como sus procesos de interacción y la evolución de los mismos.

b) «Medio humano»: Conjunto de componentes, tanto naturales como artificiales, que conforman el medio en el que se desarrolla el ser humano.

2. Particularmente, para el ámbito de la licencia ambiental y la declaración responsable y a los efectos de la presente ley, se definen los siguientes términos para su correcta aplicación:

a) «Actividad»: La explotación de una industria, establecimiento, instalación o, en general, cualquier actuación susceptible de afectar al medio ambiente.

b) «Instalación»: Cualquier unidad técnica fija en donde se desarrollen una o más de las categorías de las actividades industriales afectadas por la presente ley, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquellas que guarden relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación.

c) «Proyecto»: Cualquier actuación que consista en la ejecución o explotación de una obra, una construcción, o instalación, así como el desmantelamiento o demolición o cualquier intervención en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación o al aprovechamiento de los recursos naturales o del suelo y del subsuelo.

d) «Modificación sustancial»: Cualquier modificación de la actividad autorizada que, en opinión del órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada o la licencia ambiental, pueda tener repercusiones perjudiciales o importantes en las personas o el medio ambiente.

e) «Promotor»: Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que pretenda realizar un proyecto o plan o programa de los contemplados en el ámbito de aplicación de esta ley, con independencia de la Administración competente para su autorización, aprobación o adopción. Cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley.

Artículo 7. Información y participación ciudadana.

1. Los derechos de acceso a la información y participación pública en los asuntos de carácter ambiental, así como la acción popular en asuntos ambientales, se ejercerán de acuerdo con lo establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sin perjuicio de las medidas previstas en esta ley para fomentar dicha participación.

2. La Comunidad Autónoma de La Rioja adoptará medidas que incentiven la participación ciudadana en los procedimientos de exposición pública de las actividades sometidas al trámite ambiental, mediante la publicación telemática de la relación de expedientes sujetos a la misma.

3. La Comunidad Autónoma de La Rioja publicará un informe anual sobre el estado del medio ambiente en la Comunidad Autónoma de La Rioja, quedando obligados a facilitar los datos precisos para elaborar la información necesaria los distintos órganos y entidades de la Comunidad Autónoma de La Rioja, las empresas públicas y privadas cuya actividad tenga relación con el medio ambiente.

Artículo 8. Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

1. El Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja es el órgano consultivo superior en materia de medio ambiente, que canaliza la participación pública colectiva y tiene como funciones principales las de asesorar e informar la toma de decisiones en materia ambiental.

2. La composición del Consejo incluirá, entre otros, expertos designados por cada una de las instituciones y organizaciones sociales que se relacionan a continuación:

a) Las organizaciones cívicas y no gubernamentales de defensa de la naturaleza.

b) Las organizaciones científicas.

c) Las organizaciones sindicales más representativas.

d) Las organizaciones empresariales.

e) Los partidos políticos con representación parlamentaria.

3. Su naturaleza, funciones y organización se establecerán reglamentariamente.

TÍTULO I

Intervención administrativa

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 9. Régimen de intervención administrativa.

1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica, ordinaria o simplificada, los planes y programas, así como sus modificaciones, señalados por la normativa dictada por el Estado en materia de evaluación ambiental y por el posterior desarrollo reglamentario autonómico de esta materia.

2. El desarrollo de proyectos, instalaciones y actividades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley estará sometido de manera previa y con carácter ambiental a uno o varios de los siguientes regímenes de intervención administrativa:

a) Evaluación de impacto ambiental, la cual podrá llevar un procedimiento ordinario o simplificado, en los términos previstos en la legislación aprobada por el Estado en materia de evaluación ambiental.