EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El objetivo de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, es avanzar hacia un auténtico mercado interior de los servicios, de manera que en este sector, que es el mayoritario de la economía europea, tanto las empresas como los consumidores puedan aprovechar plenamente sus oportunidades mediante el desarrollo de un mercado interior de los servicios verdaderamente integrado.

La Directiva de servicios constituye un paso adelante para garantizar que tanto los prestadores como los destinatarios de los servicios se beneficien de las libertades fundamentales que consagran los artículos 43 y 49 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea: la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios.

Por esto, la Directiva pretende la simplificación administrativa, la eliminación de los obstáculos en las actividades de servicios y la promoción, por una parte, de la confianza recíproca entre los estados miembros de la Unión Europea y, por otra, la confianza de los prestadores y de los consumidores en el mercado interior. El artículo 44 de la Directiva fija un plazo, que acaba el 28 de diciembre de 2009, para que los estados miembros la transpongan.

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en el artículo 30.42, preceptúa de la siguiente manera que la comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva en esta materia:

«Comercio interior, sin perjuicio de lo que disponen los artículos 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución. Ordenación de la actividad comercial. Regulación de los calendarios y horarios comerciales con respeto al principio de unidad de mercado. Modalidades de venta, sin perjuicio de la legislación mercantil. Defensa de la competencia en el ámbito autonómico, sin perjuicio de la legislación estatal y europea. Condiciones para ejercer la actividad comercial y el establecimiento de las normas de calidad en materia de comercio. Promoción de la competencia en el ámbito autonómico, sin perjuicio de la legislación estatal y europea, y establecimiento y regulación de los órganos de defensa de la competencia de la comunidad autónoma.»

Asimismo, el artículo 109 del Estatuto preceptúa que es competencia de la comunidad autónoma el desarrollo y la ejecución del derecho comunitario de acuerdo con sus competencias.

El Consejo de Estado, en su dictamen de día 25 de junio de 2009, redactado como consecuencia del anteproyecto de ley de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, proclama, entre otros alegatos, el siguiente:

«La Directiva de Servicios pretende alcanzar un auténtico mercado interior de servicios en la Unión Europea a través de la eliminación de las barreras legales y administrativas que actualmente limitan el desarrollo de actividades de servicios entre Estados miembros. Con esta finalidad, se suprimen con carácter general los requisitos que obstaculizan las libertades comunitarias, si bien se reconoce a los Estados miembros la posibilidad de establecer, excepcional y justificadamente, regímenes de autorización o requisitos no discriminatorios, proporcionados y basados en una razón imperiosa de interés general (definidos en el artículo 4.8 de la Directiva de Servicios).

Tal y como se señalaba en el dictamen 99/2009, de 18 de marzo, relativo al anteproyecto de Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio –y se reiteraba luego en el dictamen 779/2009, de 21 de mayo, en relación con el anteproyecto de Ley de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley.../..., sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio–, la Directiva incluye una serie de principios y medidas que se dirigen a alcanzar los siguientes objetivos:

Facilitar la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en la Unión Europea, con previsión de un ámbito de aplicación amplia, en el que, con carácter general y sin perjuicio de la existencia de ciertos sectores excluidos y del reconocimiento de la especificidad de determinadas actividades, se incluyen todos los servicios prestados a cambio de una remuneración.

Simplificar trámites y agilizar los procedimientos, impulsando una ventanilla única para la tramitación electrónica.

Fomentar la calidad de los servicios. Entre los medios previstos en la norma comunitaria para lograr este objetivo, cabe destacar la certificación voluntaria de las actividades o la elaboración de cartas de calidad, así como la aprobación de códigos de conducta europeos.

Reforzar los derechos de los destinatarios de los servicios en su calidad de usuarios de dichos servicios, formalizando el derecho de los destinatarios a utilizar los servicios de otros Estados miembros y a obtener información sobre las normas aplicables a ellos, independientemente de su lugar de establecimiento y de los servicios ofrecidos por un prestador de servicios.

Establecer una cooperación administrativa efectiva entre los Estados miembros, a fin de garantizar un control eficaz de las actividades de servicios en la Unión Europea y, al mismo tiempo, evitar una multiplicación de los controles. Se crea un mecanismo de alerta entre Estados miembros y se previene la instauración de un sistema electrónico de intercambio de información entre Estados miembros. [...]»

Asimismo, hace falta recordar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la del Tribunal Supremo, de manera reiterada y constante, han proclamado la posibilidad que los poderes públicos puedan delimitar el principio constitucional de libertad de empresa, artículo 38 de la Constitución, por razones derivadas de su función social.

La doctrina general se expresa, sintéticamente, en este alegato: «La libertad de empresa, en definitiva, no ampara entre sus contenidos –ni en nuestro ordenamiento ni en otros semejantes– un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones, haciendo caso omiso de las distintas normativas –estatales, autonómicas, locales– que disciplinan múltiples aspectos de relevancia económica como, entre otros, el comercio interior y la ordenación del territorio. Esta queja, por lo demás, ya ha recibido una detallada motivación de rechazo por parte de este Tribunal en la antes citada STC 225/1993 en relación con una Ley análoga valenciana.» (STS 227/1993, FJ 4).

II

En cuanto a la transposición de la Directiva, y a partir de algunos de los datos sobre la actividad comercial en las Illes Balears, ha recordado el Consejo Económico y Social de las Illes Balears, en su dictamen núm. 17/2009, de día 28 de julio, lo siguiente:

«La actividad comercial en las Illes Balears, de acuerdo con la información que se pone de manifiesto en la Memoria del CES sobre la Economía, el Trabajo y la Sociedad 2007: esta actividad constituye, en términos de aportación al PIB, el cuarto sector en importancia, detrás de la hotelería, el sector inmobiliario y la construcción. Por otro lado, los datos correspondientes a este año indican que en el año 2007 hay alrededor de 20.000 empresas dedicadas al comercio en las Illes Balears, aun cuando el peso de esta actividad ha ido disminuyendo desde 2003. De estas empresas, aproximadamente dos tercios se dedican al comercio al por menor, y el resto al comercio al por mayor y a la venta, mantenimiento y reparación de vehículos. Con respecto al número de asalariados, en el año de referencia se registran un 45,28% de empresas sin asalariados y un 45,14% con 1 a 5 asalariados. Y, finalmente, con respecto a la superficie media de los establecimientos de comercio, tienen una superficie media de 118 m2 en el caso de los establecimientos de comercio al por menor y de 190 m2 en el caso de los establecimientos de comercio mixto (como grandes almacenes, hipermercados, mercado y comercio ambulante).

Con respecto a los datos correspondientes a la Memoria de 2008 (actualmente en fase de elaboración), en el año 2008 había en las Illes Balears 19.800 empresas del sector del comercio, es decir, el 21,21% del total de empresas, disminuyendo más de medio punto respecto de 2007. Un 67,45% de estas empresas se dedicaba al comercio al por menor, un 23% al comercio al por mayor y un 9,55% a la venta, mantenimiento y reparación de vehículos. Donde se ha producido la disminución porcentual respeto al año 2007 es precisamente en las empresas que se dedican al comercio al por menor.

Si nos fijamos en la evolución coyuntural del sector, podemos comprobar como, en las Illes Balears, las ventas del comercio al por menor decrecieron durante el 2008 un 1,32%, a un ritmo ligeramente superior al del conjunto del Estado español (1,03%). La ocupación en el comercio al por menor disminuyó a lo largo del año un 3,41%, cinco décimas por encima del nivel del Estado español, donde la ocupación disminuyó el 2,91%.

El Consejo Económico y Social de las Illes Balears también considera oportuno recordar el dictamen sobre la transposición de la Directiva relativa a los servicios del mercado interior a la normativa comercial de las Illes Balears, que el pasado 11 de febrero de 2009 firmaron el Gobierno de las Illes Baleares y los interlocutores sociales más representativos de la comunidad autónoma, en el marco del Pacto por la Competitividad, la Ocupación y la Cohesión Social, el Acuerdo en materia de comercio. En este acuerdo ya se ponía de manifiesto la preocupación por la translación de la Directiva Europea a la actividad comercial isleña. Es bastante ilustrativo que en el mencionado acuerdo se diga: «No podemos perder de vista la repercusión de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, con la modificación obligada de la normativa, entre otras, de comercio, muy especialmente de la Ley autonómica 11/2001, de 15 de junio, de ordenación de la actividad comercial en las Illes Balears. Este hecho es una de las principales amenazas para el modelo comercial actualmente en vigor en las Illes Balears, el cual se basa en el comercio urbano de proximidad. El comercio tradicional se ve obligado a mejorar su competitividad para afrontar la nueva situación, agravada por la expansión de las TIC para la distribución.»

Una vez realizada la identificación y la evaluación de la normativa autonómica en vigor, obliga a modificar, con respecto al sector comercial, la Ley 11/2001, de 15 de junio, de ordenación de la actividad comercial a las Illes Balears en los siguientes aspectos:

1. La prohibición expresa de implantar establecimientos comerciales en suelo que no tenga el carácter y la condición de urbano consolidado, con las excepciones que establece la legislación urbanística general.

2. La modificación del Consejo Asesor de Comercio de las Illes Balears.

3. La definición de los establecimientos comerciales, individuales o colectivos.

4. El concepto de gran establecimiento comercial, recordando que se respeta el principio general de instalación de establecimientos comerciales y se establece una definición que es común y propia para los 53 municipios de la isla de Mallorca; para los 8 municipios de la isla de Menorca y para los 5 municipios de la isla de Eivissa se establece un concepto único; y se define particularmente un concepto específico para el municipio de Formentera, atendida su extrema fragilidad. Todo esto desde el punto de vista de las razones imperiosas de interés general, fijadas por la Directiva de servicios, en particular la protección del medio ambiente y el entorno urbano, así como la conservación del patrimonio histórico y artístico.

Respecto de esta cuestión, el Consejo Económico y Social de las Illes Balears, en el dictamen 17/2009, de 28 de julio, proclama:

«En relación con la modificación del artículo 13 de la Ley 11/2001, prevista en el artículo 5 del anteproyecto, y que trata del concepto de gran establecimiento comercial, este CES valora positivamente que la determinación de la superficie indicada en términos generales (700 m en Mallorca, 400 m en Menorca y Eivissa, y 200 m en Formentera) como máximo para condicionar la determinación de un establecimiento como gran establecimiento comercial –lo que comporta la sumisión a un régimen específico para la obtención de la correspondiente licencia– sea el producto de un consenso».

El régimen jurídico de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial sólo es de aplicación para los grandes establecimientos comerciales y tiene un carácter inicial de autorización simple, dado que si los consejos insulares así lo disponen esta autorización será operativa cuando aprueben los correspondientes instrumentos de ordenación territorial de determinados equipamientos comerciales.

En todo caso, es evidente que los criterios de aplicación para el otorgamiento de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial cumplen fehacientemente las características del artículo 10.2 de la Directiva de servicios, y así:

a) No ser discriminatorios.

b) Estar justificados por una razón imperiosa de interés general.

c) Ser proporcionados a este objetivo de interés general.

d) Ser claros e inequívocos.

e) Ser objetivos.

f) Ser hechos públicos con antelación.

g) Ser transparentes y accesibles.

La tramitación de la solicitud de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial. Se ha hecho un gran esfuerzo al regular el carácter reglado de la intervención administrativa en los supuestos que sea de aplicación.

La tramitación de la solicitud de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial. Se ha hecho un gran esfuerzo al regular el carácter reglado de la intervención administrativa en los supuestos que sea de aplicación.

La caducidad y la revocación de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial.

La aplicación en las Illes Balears de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales.

La adaptación del Registro General de Comercio de las Illes Balears.

La regulación de la ordenación territorial de determinados equipamientos comerciales.

Los objetivos de la ordenación territorial de determinados equipamientos comerciales.

La ordenación urbanística de los usos comerciales.

La disminución substancial de la tasa para la prestación de la actividad administrativa de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial.

La simplificación administrativa en materia de comercio.

La vinculación de la actividad comercial con el planeamiento de desarrollo urbanístico municipal.

El régimen de los actos firmes, de los expedientes sancionadores en trámite y de las solicitudes de licencias de gran establecimiento comercial en trámite.

La modificación normativa para la creación del Servicio de Defensa de la Competencia de las Illes Balears.

La derogación expresa de la Ley 8/2005, de 21 de junio, de medidas transitorias para el otorgamiento de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial.

Finalmente, esta ley recoge en el anexo el contenido del certificado del ayuntamiento, que se debe adjuntar a la petición de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial y que es vinculante para la Comisión interadministrativa de grandes establecimientos comerciales de las Illes Balears cuando sea obstativo.

Con esta interrelación se establece una vinculación concreta y efectiva de las normas del ayuntamiento respectivo con el procedimiento de otorgamiento de las licencias autonómicas de gran establecimiento comercial.

Con esta ley, tramitada tras una amplia participación de los agentes económicos y sociales, de la representación de los 67 municipios de las Illes Balears, de los consejos insulares, y una vez logrado un amplio consenso en su redacción, con el informe favorable del Consejo Asesor de Comercio de las Illes Balears y con la intervención de la Comisión de Trabajo de Economía, Desarrollo Regional y Medio Ambiente se pretende conseguir un equilibrio entre la existencia de un campo de actuación para los prestadores y para los destinatarios de los servicios del sector comercial de las Illes Balears, con el fin de conseguir núcleos urbanos que correspondan a los objetivos de potenciar el atractivo de los espacios comerciales, de dotar de equipamiento de proximidad a los consumidores y de evitar sobrecargas en el uso de determinadas infraestructuras y espacios públicos.

Artículo 1.

Se añade el punto 6 al artículo 7 de la Ley 11/2001, con la siguiente redacción:

«6. Se prohíbe expresamente la implantación de establecimientos comerciales en suelo que no tenga el carácter y la condición de urbano consolidado, definido en la legislación urbanística vigente, excepto cuando se trate de establecimientos o actividades directamente vinculados a explotaciones agrarias, ganaderas o forestales que deban ubicarse necesariamente en el medio rural y en los casos que establece la legislación urbanística general.»

Artículo 2.

Se modifica el apartado a) del punto 2 del artículo 11 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«a) Ser consultado a solicitud del Gobierno sobre cualquier cuestión que afecte a la actividad comercial de las Illes Balears.»

Artículo 3.

Se modifica el punto 3 del artículo 11 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«3. Mediante una orden del titular o de la titular de la consejería competente en materia de comercio del Gobierno de las Illes Balears, se debe establecer el régimen de funcionamiento, la organización y la composición del Consejo Asesor de Comercio de las Illes Balears, el cual tendrá la representación de los agentes económicos y sociales, así como de los consumidores y de las administraciones territoriales de las Illes Balears.»

Artículo 4.

Se modifica el punto 2 del artículo 12 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«2. Los establecimientos comerciales pueden tener carácter individual o colectivo. Se consideran establecimientos de carácter colectivo los conformados por un conjunto de establecimientos comerciales individuales integrados en un edificio o complejo de edificios, en los cuales se ejerzan las actividades respectivas de forma empresarialmente independiente, siempre que compartan la utilización de alguno de los elementos siguientes:

a) La existencia de un vial o espacio libre, preexistente o no, público o privado, cuyo objetivo principal sea asegurar la circulación interna entre los distintos establecimientos comerciales, para uso exclusivo de los clientes y del personal de los establecimientos.

b) La existencia de un área o áreas de estacionamiento comunes o contiguas a los diferentes establecimientos que no prohíban la circulación de peatones entre éstas.

c) Estar unidos por una estructura jurídica común, controlada directa o indirectamente al menos por un asociado o que dispongan de una dirección, de derecho o de hecho, común.

d) La existencia de un perímetro común delimitado.»

Artículo 5.

Se modifica el artículo 13 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 13. Concepto de gran establecimiento comercial.

1. En las Illes Balears tienen la consideración de gran establecimiento comercial los comercios al por mayor o al por menor que tengan una superficie útil para la exposición y la venta superior a 700 m² en la isla de Mallorca; a 400 m² en las islas de Menorca y de Ibiza; y a 200 m² en la isla de Formentera.

Los criterios para aplicar unas superficies diferentes a las islas han sido motivados por razones de interés general, relacionados con la distribución comercial, con la protección medioambiental y del entorno urbano, con la ordenación del territorio y con la preservación del patrimonio histórico y artístico, sin olvidar la diferente superficie de las islas.

2. Los mercados municipales y los mercados ambulantes no tienen la consideración de gran establecimiento comercial, por lo que sólo se requiere la licencia autonómica para la apertura y el traslado de los establecimientos individuales situados dentro de los mercados municipales si tienen la superficie útil para la exposición y la venta que fija el punto anterior.

3. En cuanto a la modificación o ampliación de los establecimientos comerciales calificados como gran establecimiento comercial, sólo será exigible la licencia autonómica si la ampliación supera el 25% de la superficie útil dedicada a exposición y venta o si cambia la actividad.

4. Cuando el objeto del establecimiento sea la exposición y la venta de forma exclusiva de automóviles y vehículos a motor, de maquinaria, de equipo industrial, de embarcaciones, de aeronaves, de muebles de todo tipo, de material de construcción y de elementos propios de cocina y baño, tienen la consideración de gran establecimiento comercial los establecimientos al por mayor o al por menor que tengan una superficie útil para la exposición y la venta superior a 2.000 m² en la isla de Mallorca; a 1.500 m² en las islas de Menorca y de Ibiza; y a 400 m² en la isla de Formentera.»

Artículo 6.

Se modifica el artículo 14 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 14. Comparabilidad internacional de las estadísticas.

Con la finalidad de garantizar la comparabilidad de la información de las empresas correspondientes al sector comercial, los poderes públicos de las Illes Balears utilizarán siempre la Clasificación Europea de Actividades Económicas vigente.»

Artículo 7.

Se modifica el artículo 15 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 15. Régimen jurídico de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial.

1. La implantación, la ampliación de la actividad o el traslado de las instalaciones destinadas a establecimientos del tipo gran establecimiento comercial requieren expresamente la licencia autonómica, con carácter previo a la solicitud del permiso municipal de instalación de la actividad correspondiente.

2. Son nulos de pleno derecho los permisos municipales de instalación y las licencias de edificación y uso de suelo para la nueva ubicación, ampliación o traslado de las actividades destinadas a establecimientos del tipo gran establecimiento comercial que se otorguen sin la licencia autonómica previa o en contra de sus determinaciones.

3. En caso de grandes establecimientos comerciales individuales, la empresa que deba explotar la actividad comercial concreta debe obtener la licencia autonómica antes de la petición del permiso municipal de instalación.

4. En caso de establecimientos comerciales de carácter colectivo que tengan la consideración de gran establecimiento comercial según lo dispuesto en el artículo 13 de esta ley, el promotor debe obtener la licencia autonómica antes de la petición del permiso municipal de instalación.

5. El titular o la titular de la consejería competente en materia de comercio del Gobierno de las Illes Balears debe resolver motivadamente el otorgamiento o la denegación de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial, en aplicación de los criterios que establece el artículo 17 de esta ley.

6. A los efectos de aplicar la normativa reguladora del procedimiento administrativo, el plazo para notificar la resolución es de seis meses y, una vez transcurrido este plazo, se entenderá otorgada por silencio administrativo positivo la licencia autonómica de gran establecimiento comercial. En todo caso, se puede usar una sola vez la suspensión del plazo máximo legal para notificar la resolución del procedimiento cuando la complejidad del asunto lo justifique. La suspensión del plazo legal no puede superar los tres meses.

7. El procedimiento de resolución sobre la licencia autonómica de implantación, ampliación o traslado de gran establecimiento comercial da lugar al pago de una tasa por este concepto, de conformidad con la normativa reguladora.»

Artículo 8.

Se modifica el artículo 16 de la Ley 11/2001, que queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 16. Presentación y requisitos de la solicitud de la licencia autonómica de gran establecimiento comercial.