La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 12 de marzo de 2013, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades Locales en relación con las Inversiones Financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, acuerda

1. Instar al Gobierno a:

– Promover las modificaciones normativas oportunas dirigidas a evitar en el futuro la aprobación de disposiciones y programas destinados a la financiación de obras públicas que repercutan negativamente de manera significativa en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

– Adoptar las medidas oportunas para instar a las entidades locales que hayan ejecutado inversiones financiadas con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local, creado por el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y que no se encuentren aún en funcionamiento, a que pongan a disposición del uso público en el más breve plazo posible las inversiones realizadas.

– Proporcionar apoyo a las entidades locales, especialmente a las de menor dimensión, para su plena incorporación al uso de las tecnologías de la información y la comunicación, adoptando las medidas oportunas para que las diputaciones provinciales presten la asistencia que precisen aquellas entidades locales que lo soliciten, respetando en todo caso los principios de disponibilidad presupuestaria y de contención de los gastos de personal vigentes en cada momento.

2. Instar a los responsables de las Entidades Locales a:

– Efectuar una adecuada planificación de los proyectos de obras a realizar, especialmente en aquellos supuestos en los que la financiación otorgada por terceros esté condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, como es el caso, en donde el objetivo de generación de empleo, principal objetivo de la constitución del Fondo, no se respetó por las Entidades Locales, ni en cuanto a los criterios de selección de los proyectos, ni en lo que respecta a su efectivo seguimiento.

– Realizar, con carácter previo a la aprobación de proyectos de obras, un análisis previo de su necesidad y de la viabilidad financiera de su mantenimiento en el tiempo, para evitar la demora en la entrada en funcionamiento de las obras que, aún subvencionadas por terceros, su puesta en marcha no pueda ser financiada por la Entidad, tal y como denuncia el Tribunal de Cuentas en algunos de los proyectos subvencionados.

– Tomar las medidas necesarias para garantizar un estricto cumplimiento de la normativa reguladora de la contratación, en aspectos tales como:

• exigencia de proyectos de supervisión y de actas de replanteo previo;

• adecuada ponderación del criterio del precio en la adjudicación de los contratos, para obtener una asignación lo más económica posible de los recursos;

• delimitación precisa del alcance de las mejoras a valorar para eliminar posibles arbitrariedades en las adjudicaciones o bajas encubiertas en el precio que se puedan traducir en la ejecución de obras distintas a las proyectadas;

• recurso limitado a la modificación de los contratos para aquellos supuestos en los que surjan necesidades imprevisibles, evitando que, como pone de manifiesto el Tribunal, existan expedientes modificados de forma irregular;

• cumplimiento del plazo legalmente previsto para el pago del precio de los contratos;

• o evitando la existencia de retrasos injustificados en el inicio de la ejecución de los contratos, así como en los plazos de ejecución, sin la consiguiente imposición de penalidades al contratista.

3. Instar al Tribunal de Cuentas a:

– Proseguir con el fomento de la plena incorporación de las Entidades Locales a las tecnologías de la información y la comunicación, potenciando la rendición telemática de sus cuentas y de cuanta información complementaria pueda ser recabada por el Tribunal para el ejercicio de su función fiscalizadora.

– Extender los procedimientos de rendición telemática de cuentas y de información complementaria al resto de entes del Sector público administrativo, empresarial y fundacional, así como el Sector público autonómico, para alcanzar una mayor agilidad en el ejercicio de su función fiscalizadora y mejorar los niveles de eficacia y eficiencia en la rendición de cuentas de los entes obligados.

– Continuar planificando nuevos procedimientos de fiscalización de tipo horizontal, como el desarrollo con el Fondo Estatal de Inversión Local, que presenten una imagen representativa de aspectos concretos de la actividad económico-financiera desarrollada por un determinado sector.

Palacio del Congreso de los Diputados, 12 de marzo de 2013.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS CONTRATACIONES DESARROLLADAS POR LAS ENTIDADES LOCALES EN RELACIÓN CON LAS INVERSIONES FINANCIADAS POR EL FONDO ESTATAL DE INVERSIÓN LOCAL CREADO POR REAL DECRETO-LEY 9/2008, DE 28 DE NOVIEMBRE

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 26 de septiembre de 2012, el Informe de Fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Pleno de las Corporaciones Locales correspondientes, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN.

1.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN.

1.2 ANTECEDENTES.

1.3 MARCO JURÍDICO.

1.3.1 El FEIL en el marco del Plan E.

1.3.2 Creación del FEIL.

1.4 DISTRIBUCIÓN DEL FEIL.

1.4.1 Proyectos presentados y aprobados.

1.4.2 Clasificación de los proyectos aprobados.

2. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES.

3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.

3.1 ACTUACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS PREVIAS A LA OBTENCIÓN DE LA FINANCIACIÓN.

3.1.1 Adaptación tecnológica.

3.1.2 La selección de los proyectos por las entidades locales.

3.1.2.1 Inicio de actuaciones para la selección de proyectos.

3.1.2.2 Procedimientos para la elaboración y selección de proyectos.

3.1.2.3 Criterios para la selección de proyectos.

3.1.2.4 Análisis del requisito de la nueva planificación de los proyectos.

3.2 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN.

3.2.1.1 Actuaciones preparatorias de los contratos: supervisión del proyecto y acta de replanteo.

3.2.1.1 Actuaciones preparatorias de los contratos: supervisión del proyecto y acta de replanteo.

3.2.1.2 Procedimiento de adjudicación de los contratos.

3.2.1.3 Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al del empleo.

3.2.2 Ejecución de los contratos.

3.2.2.1 Inicio de la ejecución de los contratos.

3.2.2.2 Certificaciones de obra y abono a los contratistas.

3.2.2.3 Modificación de contratos.

3.2.2.4 Finalización y recepción de las obras.

3.2.2.5 Solicitud de prórrogas para la ejecución de los contratos.

3.2.2.6 El empleo en la ejecución de los contratos.

3.2.3 Otros contratos no financiables por el FEIL.

3.3 PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DE LAS INVERSIONES.

3.3.1 Puesta en funcionamiento de las inversiones.

3.3.2 Costes derivados de la puesta en funcionamiento.

3.3.3 Explotación de las inversiones.

4. CONCLUSIONES.

5. RECOMENDACIONES.

ANEXOS.

1. INTRODUCCIÓN

1.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN.

El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2010, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 28 de enero de 2010, incluía en el apartado III.6 Fiscalizaciones programadas por iniciativa del Tribunal de Cuentas. Fiscalizaciones en los Sectores públicos autonómico y local, la «Fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre», de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de su Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.

El Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL) se creó por Real Decreto-ley 9/2008, en el marco del Plan Español para el Estímulo de la Economía y del Empleo (Plan E) dentro del eje de Medidas de Fomento del Empleo. Este Fondo se dotó con 8.000 millones de euros, equivalentes al 0,8 % del PIB de España en 2009, y trataba de favorecer aquellas inversiones que contribuyesen a dinamizar a corto plazo la actividad económica, influyendo directamente en la creación de empleo. El Fondo se distribuyó según el criterio de proporcionalidad de las respectivas cifras de población registrada en los padrones municipales.

Los objetivos de la fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por acuerdo de Pleno de 24 de febrero de 2011, han sido los siguientes:

1. Evaluar los procedimientos internos seguidos en los Ayuntamientos para la selección de los proyectos financiados con cargo al FEIL.

2. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados en los Ayuntamientos con el fin de determinar si fueron suficientes para garantizar una correcta actuación en la actividad económico-financiera en relación con las inversiones financiadas con el FEIL.

3. Verificar si la actividad contractual financiada con cargo al FEIL se ha realizado de conformidad con la normativa de aplicación, en los distintos momentos de la preparación, perfeccionamiento y adjudicación, así como, en la ejecución, modificación y extinción de los contratos. En particular, se analizó el cumplimiento de los requisitos de publicidad y concurrencia en la selección de los contratistas.

4. Verificar la aplicación de los fondos recibidos por las entidades locales a los fines del FEIL.

El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido a las actuaciones realizadas por las entidades locales desde la selección de los proyectos hasta la justificación de los fondos recibidos y la puesta en funcionamiento de las inversiones. Las actuaciones se concretaron fundamentalmente en los ejercicios 2009 y 2010 si bien, en numerosos proyectos se extendieron hasta 2011.

1.2 ANTECEDENTES.

La situación económica española a finales del año 2008, momento en el que se aprobó el Real Decreto-ley por el que se creó el FEIL, se caracterizaba por las siguientes notas.

Tras un largo ciclo expansivo impulsado fundamentalmente por el consumo privado y la actividad inmobiliaria, comenzó un proceso de profundo ajuste a mediados de 2007.

Durante el primer trimestre de 2008 se produjo una desaceleración intensa de la tasa de crecimiento, motivada fundamentalmente por el frenazo de la actividad inmobiliaria, la ralentización del consumo y de la inversión en bienes de equipo y la aportación negativa del sector exterior. Por su parte, la crisis financiera internacional, con el endurecimiento de las condiciones de financiación, afectó también de forma negativa a la economía española.

La evolución del Producto Interior Bruto, en el último trimestre de 2008 registró un crecimiento interanual del –0,7 %, 1,8 puntos por debajo del ritmo de avance observado en el periodo anterior. En ese momento los indicadores preveían una tasa de crecimiento en 2009 en torno al 1,6 %, resultando finalmente la tasa de variación interanual del –3,1 % 

(1) Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del cuarto trimestre de 2008.

(2) Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del cuarto trimestre de 2009.

El deterioro de la actividad económica tuvo un importante efecto en la evolución del empleo que registró al final del año 2008 una variación interanual del –3,1 %. Así, en el periodo comprendido entre octubre de 2006 y octubre de 2007, el número de desempleados aumentó un 2,2 %, alcanzando la cifra de 2,03 millones de personas en dicha fecha.

El número de desempleados se incrementó en un 66,4 % en el último trimestre de 2008 respecto al mismo trimestre de 2007, alcanzando los 2,54 millones de parados al final de 2008. Además, el número de afiliaciones a la Seguridad Social mostró un descenso del 3,4 % en el último trimestre del año.

El aumento del desempleo fue bastante dispar en función de los distintos sectores productivos. En el sector de la construcción fue especialmente intenso, alcanzando una destrucción de puestos de trabajo del 20,7 % en los últimos meses del ejercicio 2008, tras una tendencia de acusado deterioro a lo largo del año.

La inversión en construcción se ralentizó durante el ejercicio 2007, situándose en el primer semestre ocho décimas por debajo de la cifra del segundo semestre del ejercicio precedente, manteniéndose esta tendencia durante el tercer trimestre de 2007. La ejecución de proyectos de obra se redujo debido a la moderación en la demanda residencial y a la limitación en las concesiones del crédito hipotecario.

En el primer trimestre de 2008 el número de visados de obra cayó de forma significativa, las viviendas iniciadas fueron casi inexistentes y el ritmo de ventas se frenó. Además los riesgos de impago se dispararon, generalizándose desde el sector de la construcción hacia el resto de las actividades.

Por su parte, la caída de los ingresos fiscales derivados de las figuras impositivas ligadas a la actividad inmobiliaria afectó a la capacidad recaudatoria y de gasto de las entidades locales.

1.3 MARCO JURÍDICO.

1.3.1 El FEIL en el marco del Plan E.

El FEIL, creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, se enmarcó dentro del Plan Español para el Estímulo de la Economía y del Empleo (Plan E), presentado en noviembre de 2008 en el Parlamento por el Presidente del Gobierno, que constaba de un conjunto de medidas de política económica a aplicar entre 2008 y 2010, siguiendo las directrices acordadas a nivel internacional, tanto en las cumbres internacionales del G-20, como a nivel europeo, con las recomendaciones del Programa Europeo de Recuperación Económica (PERE) .

(3) El Programa Europeo de la Recuperación Económica fue elaborado por la Comisión de las Comunidades Europeas y comunicado al Consejo Europeo en noviembre de 2008 y pretendía servir de base para un acuerdo rápido entre los Estados Miembros con objeto de reactivar la economía europea.

Este Plan de Estímulo constaba de cuatro ejes de actuación:

– Apoyo a empresas y familias.

Esta línea de actuación contenía medidas tanto fiscales como presupuestarias, con las que se estimaba un impulso fiscal de 31.000 millones de euros entre 2008 y 2009, previendo que el Instituto de Crédito Oficial destinaría 29.000 millones de euros a la concesión de créditos a empresas. Entre otras, incluyó actuaciones como la moratoria temporal parcial de las cuotas hipotecarias, la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, la deducción de 400 euros en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el incremento de las pensiones mínimas y del salario mínimo interprofesional para 2009, etc.

– Medidas financieras y presupuestarias.

De entre las medidas de este tipo, destacó la creación del Fondo para la Adquisición de Activos Financieros, destinado a apoyar la financiación a empresas y familias mediante la aportación de liquidez a las entidades de crédito a través de la adquisición de activos de máxima calidad crediticia. El Fondo tuvo una dotación inicial de 30.000 millones de euros, ampliables hasta un máximo de 50.000 millones financiados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado mediante Deuda Pública emitida por el Tesoro. Otras actuaciones de esta naturaleza fueron, reducción del gasto público en materia de personal, elevación de la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos y de Inversiones y la actualización de determinados impuestos especiales.

– Medidas de modernización de la economía.

Este conjunto de medidas tenía como objetivo mejorar la productividad en sectores como el transporte, la energía, las telecomunicaciones, los servicios y la Administración Pública. Se definieron actuaciones como el Plan Avanza 2, el Plan de Ahorro y Eficiencia Energética 2008-2011, un nuevo modelo de gestión aeroportuaria, la nueva Ley de Puertos, deducciones fiscales por actividades de I+D+i y el Plan de energías renovables 2011-2020, entre otros.

– Medidas de fomento del empleo.

De éstas destacan el Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo y el FEIL, aprobados ambos por Real Decreto-ley 9/2008 de 28 de noviembre.

El Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo se dotó con 3.000 millones de euros y su objeto fue financiar actuaciones de inmediata ejecución encaminadas a mejorar la situación coyuntural de determinados sectores productivos estratégicos y acometer proyectos con alto impacto en la creación de empleo.

Por su parte, el FEIL se dotó con 8.000 millones de euros con el objetivo de aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación y ejecución inmediata a partir de comienzos de 2009, destinado a influir directamente en la creación de empleo. Con la aprobación de esta medida se trataba de favorecer las inversiones que contribuyesen a dinamizar a corto plazo la actividad económica. La financiación prevista estaba dirigida a proyectos que conllevasen mejoras en las dotaciones municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social. El Fondo quedó adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas  (en adelante, el Ministerio). De las diferentes actuaciones relacionadas con este Fondo, el objeto del presente Informe es la fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el mismo.

(4) Las atribuciones del Ministerio de Administraciones Públicas se integraron en el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública tras la restructuración de los departamentos ministeriales publicada en el Boletín Oficial del Estado el 21 de octubre de 2010. En la actualidad dichas atribuciones han sido asumidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, según la última reestructuración de los departamentos ministeriales publicada en el Boletín Oficial del Estado el 22 de diciembre de 2011.