En el recurso interpuesto por don G. G. P., en nombre y representación del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro, contra la nota de calificación de la registradora de la Propiedad de Zaragoza número 13, doña María de los Ángeles Ruiz Blasco, por la que se deniega la inmatriculación de varias fincas en virtud de certificación administrativa.

Hechos

I

Mediante escritura otorgada el día 15 de diciembre de 2017 ante el notario de Zaragoza, don Jesús Pérez Espuelas, con el número 1.794 de protocolo, se elevó a público certificación de dominio de 5 fincas expedida por don C. A. B., secretario del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro, con el visto bueno de su presidente, en la que se solicitaba la inmatriculación de cinco fincas al amparo del artículo 206 de la Ley Hipotecaria.

II

Presentada dicha escritura en el Registro de la Propiedad de Zaragoza número 13, fue objeto de la siguiente nota de calificación:

«Registro de la Propiedad de Zaragoza-Trece.

Acuerdo adoptado por la Registradora de la Propiedad que suscribe, en la calificación de la precedente Acta, a la vista de la misma y de los antecedentes que resultan del Registro, en base a los siguientes hechos y fundamentos de derecho:

Hechos

1. Dicha Acta fue presentada en este Registro a las trece horas y cuarenta minutos del 17 de enero de 2018, causando el asiento 581 del Diario 55.

2. En ella, Don G. G. P., como Presidente del «Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro», eleva a públicos los acuerdos que en la misma se incorporan.

Dichos acuerdos resultan de la certificación protocolizada y expedida por Don C. A. B., en su calidad de Secretario del referido Sindicato, el día 22 de noviembre de 2017, con el visto bueno del señor Presidente del Sindicato.

Se hace constar en la misma que el «Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro» es propietario de las fincas que se detallan a continuación, todas ellas destinadas a acequias de riego, estando dichas fincas inventariadas, haciendo constar la pertenencia al Sindicato desde tiempo inmemorial. Se incorporan asimismo certificaciones catastrales descriptivas y gráficas de las fincas a que se refiere la certificación.

No se hace constar la fecha del acuerdo del órgano competente para su inclusión en el inventario correspondiente o, caso de no existir, fecha del acuerdo de aprobación de la última actualización del inventario de la que resulte la inclusión de los inmuebles objeto de la certificación con indicación de la referencia o indicador que tenga asignado en el mismo, así como de su descripción, naturaleza patrimonial o demanial y su destino en el primer caso o su eventual afectación, adscripción o reserva, en el segundo.

Se solicita en la misma la inscripción de las fincas a favor del Sindicato, de conformidad con el artículo 206 de la Ley Hipotecaria.

Fundamentos de Derecho

Señalando el artículo 206 que «Las Administraciones Públicas y las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de aquéllas podrán inmatricular los bienes de su titularidad, mediante la aportación de su título escrito de dominio, cuando dispongan de él, junto con certificación administrativa librada, previo informe favorable de sus servicios jurídicos, por el funcionario a cuyo cargo se encuentre la administración de los mismos, acreditativa del acto, negocio o modo de su adquisición y fecha del acuerdo del órgano competente para su inclusión en el inventario correspondiente o, caso de no existir, fecha del acuerdo de aprobación de la última actualización del inventario de la que resulte la inclusión del inmueble objeto de la certificación con indicación de la referencia o indicador que tenga asignado en el mismo, así como de su descripción, naturaleza patrimonial o demanial y su destino en el primer caso o su eventual afectación, adscripción o reserva, en el segundo.», y entendiendo que las Comunidades de Regantes tienen la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, las mismas no forman parte de la Administración General del Estado, sus bienes no integran el Patrimonio Público, ni la persona que expide la certificación tiene el carácter de funcionario, según se exige en el propio artículo.

La redacción del artículo 206 de la Ley Hipotecaria antes de la reforma del mismo por la Ley 13/2015 hacía referencia a las Corporaciones de Derecho Público a efectos de permitir la inmatriculación de sus bienes por el procedimiento que el artículo establecía. No es así desde la citada reforma, que únicamente se refiere a las «entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas».

Avala además esta consideración lo dispuesto en los artículos 2.2 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con el artículo 84, al señalar el primero de ellos que «El sector público institucional se integra por: a/ Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, b/ Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas, c/ Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.» y el artículo 84 «Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades: a/ Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en: 1.º Organismos autónomos. 2.º Entidades Públicas Empresariales, b/ Las autoridades administrativas independientes, c/ Las sociedades mercantiles estatales, d/ Los consorcios. e/ Las fundaciones del sector público, f/ Los fondos sin personalidad jurídica, g/ Las universidades públicas no transferidas.»

Del mismo modo, el artículo 2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece lo siguiente: «1. Las disposiciones de este título se aplicarán a: a/ La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades que integran la Administración Local, b/ Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social así como las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social, c/ Los organismos autónomos, las Agencias Estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad, d/ Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades públicas... 2. A los efectos de lo previsto en este título, se entiende por Administraciones Públicas los organismos y entidades incluidos en las letras a/ a d/ del apartado anterior.»

Por todo ello acuerda:

A. Denegar la inscripción del documento, en base a los argumentos expuestos.

B. No practicar anotación preventiva de suspensión por no haberse solicitado y por el carácter insubsanable del defecto.

La presente calificación negativa lleva consigo la prórroga del asiento de presentación, en los términos establecidos en el artículo 323 de la Ley Hipotecaria.

Contra el presente acuerdo de calificación (…)

Zaragoza, 1 de febrero de 2018. La registradora (firma ilegible) Fdo. María Ángeles Ruiz Blasco».

III

Contra la anterior calificación, don G. G. P., en nombre y representación del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro, interpuso recurso el día 28 de febrero de 2018 mediante escrito en el que alega lo siguiente:

«Primera.

El artículo 206.1 del Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria en su redacción al momento de otorgarse la escritura y de su presentación en el Registro de la Propiedad, establece:

1. Las Administraciones Públicas y las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de aquéllas podrán inmatricular los bienes de su titularidad, mediante la aportación de su título escrito de dominio, cuando dispongan de él, junto con certificación administrativa librada, previo informe favorable de sus servicios jurídicos, por el funcionario a cuyo cargo se encuentre la administración de los mismos, acreditativa del acto, negocio o modo de su adquisición y fecha del acuerdo del órgano competente para su inclusión en el inventario correspondiente o, caso de no existir, fecha del acuerdo de aprobación de la última actualización del inventario de la que resulte la inclusión del inmueble objeto de la certificación con indicación de la referencia o indicador que tenga asignado en el mismo, así como de su descripción, naturaleza patrimonial o demanial y su destino en el primer caso o su eventual afectación, adscripción o reserva, en el segundo.

Esta redacción se ha realizado por el Art. 1.12 de Ley 13/2015 de 24 junio de 2015.

La redacción anterior por Ley 13/1996 de 30 diciembre era:

1.º El Estado, la Provincia, el Municipio y las Corporaciones de Derecho público o servicios organizados que forman parte de la estructura política de aquél y las de la Iglesia católica, cuando carezcan de título escrito de dominio, podrán inscribir el de los bienes inmuebles que les pertenezcan mediante la oportuna certificación librada por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos. Mediante certificación administrativa, librada en los términos indicados en el párrafo anterior y con los demás requisitos en cada caso establecidos, podrán inscribirse la declaración de obra nueva, mejoras y división horizontal de fincas urbanas, y, siempre que no afecten a terceros, las operaciones de agrupación, división, agregación y segregación de fincas del Estado y de los demás entes públicos estatales certificantes.

Entendemos que con independencia de que mediante la actual redacción se haya privado a la Iglesia católica de este privilegio, la actual expresión «entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de aquéllas (Administraciones Publicas») ha sustituido y resulta equivalente a la anterior expresión de Corporaciones de Derecho público o servicios organizados que forman parte de la estructura política de aquél.

Segunda.

Las Comunidades de Regantes, están contempladas y reguladas en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas y en el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI, VII y VIII del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Lo primero que se dice de ellas en el texto refundido de la Ley de Aguas es que deben constituirse obligatoriamente:

Artículo 81. Obligación de constituir comunidades de usuarios (…).

Por tanto su constitución no es voluntaria, sino que es por imperativo legal.

En cuanto a su carácter público o privado y su regulación, se dice:

Artículo 82. Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios:

Artículo 83. Facultades de las comunidades de usuarios.

Artículo 83. Facultades de las comunidades de usuarios.

(…) Artículo 84. Órganos de las comunidades de usuarios (…).

Por tanto la Ley de Aguas les otorga un carácter público y unas facultades públicas para el ejercicio de sus funciones.

Asimismo el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Artículo 209 (…).

Artículo 210.

1. Las Comunidades de Usuarios serán beneficiarías de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan su aprovechamiento y el cumplimiento de sus fines (art 83.2 del texto refundido de la Ley de Aguas).

Artículo 227 (…).

Tercera.–Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Artículo 1.

1. (…)

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

Artículo 2.

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

La actividad de las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho Público que son, no sólo está sujeta al control de la jurisdicción contencioso administrativa, sino que además, ni siquiera son competentes los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, sino los Tribunales Superiores de Justicia, al ejercer competencias sobre dominio público.

Artículo 8.3.

3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

Es decir, que como consecuencia de su carácter público las Comunidades de Regantes deben acudir para resolver sus conflictos a la jurisdicción contenciosa administrativa y no pueden acudir a la jurisdicción civil a la que estarían sometidos si tuvieran un carácter privado.

Cuarta.

Las Comunidades de Regantes, como entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los Organismos de Cuenca (Confederaciones Hidrográficas), están sometidas al principio de responsabilidad patrimonial al igual que el resto de la administración pública.

La jurisprudencia contencioso administrativa está llena de sentencias sobre reclamación de responsabilidad patrimonial contra las Comunidades de Regantes, a las que consideran Administración.

Enumero a modo de ejemplo:

TSJ Castilla y León (Valladolid) Sala de lo Contencioso-Administrativo. sec 3.ª S 21-1-2010. n.º 93/2010. rec. 1059/2004

Fallo (…)

TSJ Comunidad Valenciana Sala de lo Contencioso-Administrativo. sec. 1.ª S 27-7-2009. n.º 1228/2009. Rec. 12/2008.

Fallo (…)

TSJ Cataluña Sala de lo Contencioso-Administrativo. sec. 4.ª S 28-12-2009. n.º 1067/2009. Rec. 296/2006.

Fundamentos de Derecho (…)

Fallo (…)

TSJ Aragón Sala de lo Contencioso-Administrativo. sec. 3.ª S 11-11-2014. n.º 540/2014. Rec. 234/2011.

Cuarto.–(…)

Fallo (…)

Quinta.

Destacamos también una consulta que se formuló a la Dirección General de Tributos con motivo de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, para conocer el criterio de la DGT sobre si las Comunidades de Regantes están exentas o no del pago de la tasa para el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

Como se ve es claro el criterio que mantiene la DGT, que recoge el criterio del Tribunal Supremo en el sentido de considerarlas como administración pública.

DGT. Consulta n.º V3082/2013 de 17 octubre 2013.

Cuestión planteada

Si las Comunidades de Regantes están exentas del pago de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social.

Contestación

En relación con la cuestión planteada, este Centro Directivo informa lo siguiente:

El artículo 82 del vigente Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2011, de 20 de julio, establece que las Comunidades de usuarios -género del que forman parte las Comunidades de Regantes- tienen el carácter de Corporaciones de Derecho público, adscritas al Organismo de Cuenca -o a la Administración hidráulica autonómica correspondiente, de acuerdo con la Disposición Adicional Cuarta-, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y que actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271. El artículo 81 añade que los estatutos u ordenanzas, que redactarán y aprobarán los propios usuarios, y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de Cuenca, regularán la organización de las Comunidades de usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.

Siendo la función pública primordial de las Comunidades de Regantes la de administrar y distribuir entre sus miembros los aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas, en el ejercicio de tal función están investidas de una serie de potestades (organizativa y normativa, ejecutividad de sus actos, utilización de la vía de apremio para el cobro de sus deudas, etc.) que se desgranan en los artículos 82 al 84 del Texto Refundido y que justifican que su ejercicio se someta a la tutela por el Organismo de Cuenca, que la ejercerá a través de la aprobación y modificación de sus Estatutos y Ordenanzas y del recurso de alzada contra Acuerdos de la Junta General y la Junta de Gobierno de la Comunidad

En definitiva, concluye el Tribunal Supremo, en la Sentencia citada, que « las Comunidades de Regantes forman parte de la denominada Administración Corporativa, caracterizados por ser entes dotados de personalidad jurídica a los que la Ley les atribuye la gestión de fines públicos, lo que les convierte en Administraciones Públicas.»

Sexta.

Toda la exposición legislativa y jurisprudencial que antecede nos lleva a concluir sin ninguna duda que las comunidades de regantes son administraciones públicas y ello porque la Ley de Aguas les otorga el carácter de Corporaciones de Derecho Público, encuadrables en la expresión «entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de» otras administraciones que recoge el artículo 206 de la Ley Hipotecaria.

Es indiscutible que las leyes dotan a las comunidades de regantes de potestades, les sujetan a los principios y les otorgan privilegios propios de las administraciones públicas: se califican como de derecho público (ley de aguas), tienen potestad sancionadora a través del jurado de riegos (ley de aguas), potestad recaudadora a través de la vía de apremio (ley de aguas), sus actos son actos administrativos puesto que son ejecutivos y recurribles en vía administrativa (ley de aguas), tienen la facultad de usar la expropiación forzosa (ley de aguas), quedan exentas de tasas judiciales porque son consideradas como administración (DGT), están sometidas al control de los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa (ley jurisdicción contencioso administrativa), y sujetas al principio de responsabilidad patrimonial (jurisprudencia) y les es de aplicación la ley de procedimiento administrativo común y le lay de régimen jurídico del sector público.

Ello quiere decir que las Comunidades de regantes, en el desarrollo normal de las funciones que le encomienda la Ley de Aguas, cuales son la policía, distribución y administración de las aguas (bien de dominio público), no pueden comportarse como lo haría un particular, no pueden acudir a la jurisdicción civil para reclamar las deudas puesto que deben acudir a la vía de apremio, no pueden reclamar indemnización por daños y perjuicios si no es a través del jurado de riegos como responsabilidad civil derivada de infracción, no pueden allanarse ni transigir en procedimientos judiciales.

Entonces, si se comportan a todos los efectos como administración pública, con sus derechos y obligaciones, prerrogativas y responsabilidades, ¿Qué razón jurídica puede justificar su exclusión del artículo 206 de la LH?, si pueden utilizar la vía de la expropiación forzosa como título inmatriculador, porque no pueden utilizar la vía del artículo 206 para realizar una primera inscripción?.

Se alega como motivo de denegación que los bienes de las comunidades de regantes no son demaniales, pues bien, al margen de que al ser beneficiarias de la expropiación forzosa de bienes previamente declarados de utilidad pública, dichos bienes sí que serían demaniales, el artículo 206 de la LH no hace distinción alguna sobre los bienes a inmatricular, sino que dice: «...podrán inmatricular los bienes de su titularidad», no supone por tanto impedimento jurídico alguno el carácter de los bienes de las Corporaciones de derecho público como son las Comunidades de Regantes para poder utilizar la vía del art. 206 de la LH.

Los bienes cuya primera inscripción se solicita son porciones de terreno afectas al servicio de riego y que actualmente están en uso, es decir, acequias que forman parte de la red general de riegos de la Comunidad, son bienes afectos a un uso colectivo como es el servicio de riego.

Dichas acequias están catastradas a nombre del Sindicato, tal y como figuran en las consultas catastrales que se acompañan a la Certificación, son propiedad del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de El Burgo de Ebro desde tiempo inmemorial, están inventariadas y recogidas en sus Ordenanzas aprobadas por Orden Ministerial de 19 de noviembre de 1958, y modificadas para su adaptación a la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, por Resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro de fecha 18 de octubre de 1988, ejerciendo éste desde la Constitución del antiguo Sindicato de Riegos de El Burgo de Ebro en 1847, libre, pacífica e ininterrumpidamente los actos de posesión, policía y conservación convenientes.

Al estar destinadas a servicio de riego y en uso, no se pueden enajenar, por lo que tampoco pueden acceder al Registro de la Propiedad por la vía de un segundo título.

Séptima.–Por último hacemos referencia a los preceptos legislativos que se invocan para fundamentar la denegación de la inscripción por la vía del art. 206 LH.