La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 18 de diciembre de 2012, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del informe de fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2007, referida en especial al seguimiento de las recomendaciones del Tribunal y resoluciones de la Comisión Mixta relativas al informe de fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2001, acuerda:

1. Instar a la Comisión Nacional de Energía, dentro de las disponibilidades presupuestarias, al desarrollo y modificación de sus sistemas de gestión, de forma que permitan:

– Adecuar los sistemas de información para la correcta gestión del cobro, especialmente en aquellos agentes del sistema que no presenten la información con carácter mensual.

– Contemplar la emisión sistemática de requerimientos, ante la falta de presentación de las declaraciones correspondientes a las tasas y cuotas gestionadas por la Entidad, así como, en su caso, el envío periódico de los derechos pendientes de cobro a la Agencia Estatal de Administración Tributaria para su recaudación por el procedimiento de apremio.

– El establecimiento de un sistema de contabilidad analítica para determinar los costes imputables a cada una de las actividades que desarrolla, financiadas mediante las tasas que recauda, que permitiera evaluar el cumplimiento del principio de equivalencia en la exacción de las referidas tasas.

2. Instar a la Comisión Nacional de Energía y al Ministerio de Industria, Energía y Turismo al establecimiento de un calendario de comunicaciones en las que, entre otros posibles, se revisen los puntos siguientes:

– Proceso de comunicación entre ambas partes, para su mejora continua.

– Las empresas dadas de baja como operadores de hidrocarburos líquidos, desde la reunión precedente.

– Los datos de ventas anuales correspondientes a cada operador.

– Las potenciales necesidades de modificación normativa que permita mejorar el cumplimiento del procedimiento de gestión, cobro y reclamación de aquellos ingresos atribuidos a la Comisión Nacional de la Energía, dentro de sus funciones.

Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de diciembre de 2012.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA EN EL EJERCICIO 2007, REFERIDA EN ESPECIAL AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DEL TRIBUNAL Y RESOLUCIONES DE LA COMISIÓN MIXTA RELATIVAS AL «INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA EN EL EJERCICIO 2001»

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 30 de septiembre de 2010 el Informe de fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2007, referida en especial al seguimiento de las recomendaciones del Tribunal y resoluciones de la Comisión Mixta relativas al «Informe de fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2001», y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN.

I.1 Iniciativa del procedimiento.

I.2 Objetivos y alcance de la fiscalización.

I.3 Naturaleza, régimen jurídico y organización de la Entidad.

I.4 Funciones de la CNE.

I.5 Rendición de cuentas.

I.6 Principales magnitudes económicas.

I.7 Tratamiento de las alegaciones.

II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.

II.1 Modificaciones normativas posteriores al ejercicio 2001.

II.2 Procedimientos de gestión de ingresos.

II.3 Gestión de los ingresos propios por tasas.

II.4 Gestión de cuotas con destinos específicos.

II.5 Procedimiento de liquidación de los costes de las actividades reguladas.

II.6 Procedimientos de inspección.

II.7 Competencias y actuaciones en materia sancionadora.

III. CONCLUSIONES.

IV. RECOMENDACIONES.

ANEXOS.

ÍNDICE DE CUADROS

1. Ingresos por tasas. Ejercicio 2007.

2. Tasas del sector eléctrico. Empresas declarantes.

3. Tasas del sector de hidrocarburos gaseosos. Empresas declarantes.

4. Tasas del sector de hidrocarburos líquidos. Empresas obligadas.

5. Declaraciones de cuotas con destinos específicos. Ejercicio 2007.

6. Ingresos anuales e importes pendientes de cobro de cuotas con destinos específicos. Ejercicio 2007.

7. Cuotas con destinos específicos. Intereses de demora.

8. Transferencia de cuotas a sus beneficiarios. Ejercicio 2007.

10. Expedientes sancionadores incoados por la CNE por materias, ejercicios 2003 a 2009.

10. Expedientes sancionadores incoados por la CNE por materias, ejercicios 2003 a 2009.

RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS

AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria.

BDDI Base de Datos de Declaraciones e Ingresos.

BOE Boletín Oficial del Estado.

CNE Comisión Nacional de Energía.

CTC Costes de Transición a la Competencia.

DGPEM Dirección General de Política Energética y Minas.

GNL Gas Natural Licuado.

GTS Gestor Técnico del Sistema Gasista.

IGAE Intervención General de la Administración del Estado.

LGP Ley General Presupuestaria.

LGT Ley General Tributaria.

LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

PGCP Plan General de Contabilidad Pública.

I. INTRODUCCIÓN.

I.1 Iniciativa del procedimiento.

La fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2007, referida en especial al seguimiento de las recomendaciones del Tribunal y Resoluciones de la Comisión Mixta relativas al «Informe de fiscalización de la gestión de ingresos públicos por la Comisión Nacional de Energía en el ejercicio 2001», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 25 de julio de 2003, estaba incluida en el Programa de Fiscalizaciones para el año 2008, dentro de las actuaciones programadas por iniciativa del propio Tribunal.

Las Directrices Técnicas fueron aprobadas por el Pleno el 26 de junio de 2008, estableciendo la realización de una fiscalización de regularidad y de sistemas y procedimientos sobre la gestión de los ingresos efectuada por la Comisión Nacional de Energía (en adelante, CNE) en el ejercicio 2007.

La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en consonancia con las recomendaciones incluidas en el anterior Informe de fiscalización sobre la gestión de ingresos públicos por la CNE, adoptó en su Resolución de 21 de junio de 2005 los siguientes acuerdos:

1. Instar al Gobierno a adoptar las siguientes medidas:

a) Modificar la normativa vigente que regula el procedimiento de recaudación e ingreso de las cuotas que ingresa la CNE, tanto las que constituyen recursos propios de la Comisión como las destinadas a otros beneficiarios, con el objetivo de contemplar la exigibilidad de intereses de demora por el retraso o la falta de pago de las mismas, y disponer la entrada en vigor de dicha modificación a lo largo del ejercicio 2006.

b) Modificar la normativa vigente que establece el procedimiento de liquidación de las actividades reguladas de transporte y distribución de energía eléctrica y de la retribución fija por Costes de Transición a la Competencia, con el objetivo de contemplar la posibilidad de exigir intereses de demora a las empresas que se retrasen en el pago de las cantidades que les corresponden, y disponer la entrada en vigor de dicha modificación a lo largo del ejercicio 2006.

2. Instar a la CNE a adoptar las acciones necesarias que permitan el establecimiento y aplicación de un sistema de seguimiento adecuado en relación con el cumplimiento de los plazos de declaración y de ingreso de las cuotas con destinos específicos por parte de las empresas obligadas, así como el envío sistemático de requerimientos por escrito a las empresas que los incumplen y, en su caso, a continuar adoptando las medidas coercitivas y sancionadoras oportunas, con el fin de garantizar que la generalidad de los ingresos se perciben y se aplican con regularidad.

La única recomendación del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 2001 que no se incluyó entre los acuerdos de la Resolución de la Comisión Mixta era la relativa a la adopción de una decisión, instando en su caso a la oportuna modificación normativa, sobre la aplicación definitiva del excedente de la cuota destinada a cubrir los costes del stock estratégico del combustible nuclear que obraba en poder de la CNE, al haber desaparecido la misma de la tarifa eléctrica.

Con posterioridad al ejercicio 2001, anterior periodo fiscalizado, se han producido diversas modificaciones normativas hasta el momento de redactar este Informe (que se analizan posteriormente en el subapartado II.1), entre las que cabe destacar la que afecta al régimen de financiación de la CNE, desapareciendo el sistema de ingresos propios constituidos por cuotas exigidas a las empresas de los distintos sectores energéticos, siendo sustituidas tales cuotas por un régimen de tasas exigibles por la prestación de servicios y realización de actividades por parte de la Entidad en relación con los referidos sectores. Asimismo, se ha establecido un sistema económico integrado del gas natural, similar al que ya existía anteriormente para el sector eléctrico, que incluye la denominada liquidación de la retribución de las actividades reguladas y la gestión por la CNE de una cuota destinada al Gestor Técnico del Sistema gasista (GTS); y se suprimieron los denominados Costes de Transición a la Competencia (CTC), en virtud del Real Decreto-ley 7/2006, de 23 de junio. Además, ya en el ejercicio 2003 se había regulado el devengo de intereses de demora en el supuesto de falta de ingreso en la CNE, por parte de los agentes de los sistemas eléctrico y gasista, de las cuotas con destinos específicos y en el supuesto de falta de pago de las liquidaciones de las actividades reguladas.

Todo lo expuesto implica que los procedimientos de gestión de ingresos aplicados por la CNE han sufrido modificaciones significativas desde el periodo fiscalizado en el Informe anterior, habiéndose verificado en el curso de la presente fiscalización la adecuación de los procedimientos de gestión establecidos como consecuencia de los cambios normativos citados, efectuando en especial el seguimiento de la adopción de las medidas propuestas en las recomendaciones incluidas en el referido Informe de fiscalización y de las señaladas en la Resolución de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.

I.2 Objetivos y alcance de la fiscalización.

Se ha realizado una fiscalización de regularidad y de sistemas y procedimientos, con los siguientes objetivos:

a) Comprobar el cumplimiento de la legalidad en la gestión de los ingresos propios de la CNE configurados como tasas y su adecuado registro contable.

b) Analizar el funcionamiento del sistema de control y evaluar los procedimientos de gestión, de inspección y sancionadores aplicados por la Entidad en relación con los ingresos que gestiona.

c) Analizar si las medidas normativas adoptadas desde el anterior ejercicio fiscalizado en relación con los procedimientos de recaudación de ingresos son adecuadas para la correcta gestión de los ingresos públicos que corresponde efectuar a la CNE.

El periodo fiscalizado ha sido el ejercicio 2007, sin perjuicio de que para el cumplimiento de los objetivos de la fiscalización se han analizado aquellos hechos anteriores o posteriores que se han considerado relevantes.

Las actuaciones fiscalizadoras se han desarrollado en la sede de la Entidad en Madrid, sin que se hayan producido limitaciones al alcance de la fiscalización.

I.3 Naturaleza, régimen jurídico y organización de la Entidad.

La CNE fue creada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, como el ente regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, entendiendo por tales el mercado eléctrico y los mercados de hidrocarburos líquidos y gaseosos, y tiene por objeto velar por la competencia efectiva en los mismos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento. El desarrollo de sus funciones se efectuó mediante el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba su Reglamento, modificado parcialmente en diversas ocasiones, si bien la última de ellas, realizada por el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, fue anulada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de septiembre de 2008.

La CNE se configura como un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). En el periodo fiscalizado, la CNE se encontraba adscrita al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, situación que se mantiene hasta la fecha de redacción del presente Informe.

Respecto a su régimen jurídico, la CNE se rige por su legislación específica y, supletoriamente, por la LOFAGE. En su funcionamiento se encuentra sujeta a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando ejerce potestades administrativas; a la legislación sobre contratación administrativa, en relación con la contratación de bienes y servicios; y al derecho privado en el resto de sus actividades.

En el ámbito presupuestario, se rige por lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), debiendo elaborar anualmente un anteproyecto de presupuesto, con la estructura que señala el Ministerio de Economía y Hacienda, para su integración en los Presupuestos Generales del Estado, teniendo su presupuesto de gastos carácter estimativo.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 121 de la LGP, en materia de contabilidad la Entidad formará y rendirá sus cuentas con arreglo a los principios y normas recogidos en el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) y sus disposiciones de desarrollo.

Desde el punto de vista organizativo, la CNE cuenta con un Consejo de Administración compuesto por un Presidente, ocho vocales (entre los cuales se nombra un Vicepresidente) y un Secretario, que actúa con voz pero sin voto. El Presidente y los vocales son nombrados mediante Real Decreto por un periodo de 6 años, pudiendo ser renovado su mandato por otro periodo de igual duración.

I.4 Funciones de la CNE.

Dentro de los servicios y actividades desempeñados en relación con los sistemas energéticos, que dan lugar al devengo de las tasas ya citadas, la CNE realiza diversas funciones relacionadas con los flujos económico-financieros derivados de las actividades desarrolladas por los distintos operadores, que se exponen resumidamente a continuación, desglosadas por sectores energéticos.

A) Sector eléctrico.

En el sector eléctrico, la CNE tiene atribuidas las funciones de liquidación de la retribución de las actividades reguladas de transporte y distribución de energía eléctrica, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento, previstos todos ellos en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que fue modificada por la Ley 17/2007, de 4 de julio.

Para el ejercicio fiscalizado, las cuantías de estos costes se determinaron en el Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica a partir del 1 de enero de 2007, que fue modificado por el Real Decreto 871/2007, de 29 de junio, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de dicho año.

Desde el punto de vista de su procedimiento de gestión, esas funciones liquidadoras se agrupan en dos grandes categorías:

1. Liquidación de la retribución de las actividades reguladas.

En el ejercicio de esta función, la CNE determina las obligaciones de pago y los derechos de cobro necesarios para retribuir a las compañías eléctricas por el desarrollo de las actividades reguladas de transporte y de distribución de energía eléctrica y otros costes liquidables definidos junto con los anteriores, con periodicidad anual, por los Reales Decretos de establecimiento de tarifas. Esta función liquidadora no supone para la CNE la gestión de los fondos resultantes, cuyo movimiento se realiza directamente entre las empresas eléctricas incluidas en el denominado procedimiento de liquidación.

2. Liquidación de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.

A diferencia del referido procedimiento de liquidación de la retribución de las actividades reguladas, la CNE, en virtud del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, efectúa la liquidación de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento como cuotas con destinos específicos, que deben ser recaudadas a los consumidores por las empresas distribuidoras (y, en el caso de la cuota correspondiente a la moratoria nuclear, también por las empresas productoras de energía eléctrica) e ingresadas en las cuentas bancarias específicas abiertas para tal fin, en régimen de depósito, por la CNE, debiendo esta última, a su vez, abonar los importes recaudados a sus destinatarios correspondientes, sin que tales fondos constituyan recursos propios de la Entidad.

Los costes permanentes del sistema se correspondían en el ejercicio fiscalizado con tres cuotas, definidas como porcentajes sobre tarifas y peajes, además de la tasa destinada a la financiación de la CNE, que constituye un recurso propio de la Entidad. Los destinos de los referidos costes permanentes, al margen de cubrir los gastos de funcionamiento de la CNE mediante la citada tasa, eran los siguientes: compensar a las empresas productoras de energía que operan en territorios insulares y extrapeninsulares; retribuir al Operador del Sistema; y retribuir al Operador del Mercado.

Por su parte, en dicho ejercicio había otras cuatro cuotas que tenían por objeto cubrir los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento: la cuota destinada a compensar a las empresas afectadas por la moratoria nuclear; la cuota para dotar el Fondo para la financiación de actividades del Plan General de Residuos Radiactivos; la cuota por interrumpibilidad, adquisición de energía en régimen especial y otras compensaciones; y la cuota establecida como recargo para recuperar el déficit de ingresos en la liquidación de las actividades reguladas del año 2005.

B) Sector de hidrocarburos gaseosos.

Respecto al sector de hidrocarburos gaseosos, en el ejercicio 2001 (periodo fiscalizado en el anterior Informe) únicamente se había establecido la cuota destinada a la financiación de la propia CNE. Con posterioridad, dicha cuota fue sustituida por una tasa, ya mencionada, y se estableció un sistema económico integrado del sector del gas natural, similar al descrito para el sector eléctrico, siendo competente la CNE en lo relativo a las funciones de liquidación de las distintas actividades reguladas previstas en la normativa, que no dan lugar a ingresos en la Entidad, y para la gestión, además, de una única cuota destinada a la retribución del GTS.

C) Sector de hidrocarburos líquidos.

En el ámbito de los hidrocarburos líquidos, la Ley 34/1998 estableció la liberalización de la mayor parte de las actividades del sector, suprimiendo el anterior régimen de autorizaciones para el ejercicio de las actividades de refino, transporte y comercialización, manteniéndose únicamente la necesidad de autorización de la actividad para los operadores al por mayor. En este caso, las funciones de la CNE se circunscriben a las de informe y propuesta en relación con la competencia y transparencia en el sector, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las distintas Administraciones Públicas en materia de autorizaciones. Al igual que en los restantes sectores, la Entidad exige una tasa, que forma parte de sus recursos propios, por la prestación de servicios y realización de actividades en relación con este sector.