La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 29 de octubre de 2012, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por la entidad pública empresarial «Administrador de Infraestructuras Ferroviarias» (ADIF) y por la «Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A.» (SEITTSA) desde 1 de enero de 2005 hasta 31 de diciembre de 2008, acuerda:

Se insta al Gobierno para que:

1. Las previsiones presupuestarias relativas a las inversiones en infraestructuras ferroviarias encargadas por el Gobierno y realizadas tanto por ADIF como por SEITTSA se ajusten realmente a las capacidades de ejecución y financiación que tengan en cada momento estas sociedades.

2. Se asegure que la situación financiera de ADIF siga siendo sólida, con una financiación competitiva y beneficiosa para la entidad, para poder hacer frente a las inversiones previstas en las redes transeuropeas de transporte ferroviario, con la ventaja de que su endeudamiento no repercute en el déficit público.

3. Por parte de los responsables de ADIF y SEITTSA se busquen fórmulas que mejoren la formulación de los presupuestos en la previsión de lo que afecta a la adquisición de inmovilizado financiero o cancelación anticipada o traspaso a corto plazo de inmovilizaciones financieras.

4. Que por ADIF y SEITTSA se determinen criterios de presupuestación en lo que se refiere a las inversiones, más ajustados a la capacidad de ejecución y financiación que tengan esas Entidades.

5. Se establezca un marco adecuado que favorezca la ejecución de infraestructuras mediante fórmulas de participación público-privada, así como a través de otros instrumentos que no afecten al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Se adopten las medidas para que las previsiones presupuestarias en materia de construcción y explotación de infraestructuras ferroviarias se ajusten en mayor medida a la situación económico-financiera y a la capacidad de ejecución y financiación que tengan las Entidades a las que correspondan tales actuaciones.

7. Constate las importantes desviaciones entre lo realizado y lo previsto en los Presupuestos de ADIF, tanto para el conjunto del año, como año a año.

8. Constate la baja ejecución de inversiones directas en infraestructuras por parte de SEITTSA en relación con los importes previstos para cada ejercicio en los Presupuestos Generales de la entidad.

9. Constate que el pago por SEITTSA por cuenta del Ministerio de Fomento del coste de las inversiones realizadas por ADIF en el tramo de Alta Velocidad Orense-Santiago y para el mantenimiento y mejora de la Red del Estado han sido la actividad esencial realizada por SEITTSA.

10. Constate que la creación de SEITTSA no ha supuesto un aumento significativo de la realización de infraestructuras ferroviarias en el periodo 2005-2008, ni ha dado lugar a la colaboración público-privada en estas inversiones con aportación de financiación privada. En este aspecto, la actuación a través de ADIF presentaría mayores ventajas ya que su endeudamiento no repercute en el déficit público.

11. Ajuste mejor las previsiones presupuestarias relativas a inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por ADIF y SEITTSA a las verdaderas capacidades de ejecución y financiación que tengan en cada momento estas entidades.

Palacio del Congreso de los Diputados, 29 de octubre de 2012.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS REALIZADAS POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL «ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS» (ADIF) Y POR LA «SOCIEDAD ESTATAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE, S.A.» (SEITTSA), DESDE 1 DE ENERO DE 2005 HASTA 31 DE DICIEMBRE DE 2008

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 30 de septiembre de 2010, el Informe de fiscalización de la financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por la Entidad Pública Empresarial «Administrador de Infraestructuras Ferroviarias» (ADIF) y por la «Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S. A.» (SEITTSA), desde 1 de enero de 2005 hasta 31 de diciembre de 2008 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN.

I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO.

I.2 OBJETO DE LA FISCALIZACIÓN.

I.3 ANTECEDENTES, NATURALEZA Y ACTIVIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL «ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS» (ADIF) Y DE LA «SOCIEDAD ESTATAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE S.A.» (SEITTSA).

I.3.1 ADIF.

I.3.2 SEITTSA.

II. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES.

III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.

III.1 FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES DE ADIF.

III.1.1 Evolución de la situación financiera de ADIF.

III.1.2 Fuentes de financiación de ADIF y de sus inversiones en el período 2005-2008.

III.1.2.1 Aportaciones patrimoniales.

III.1.2.2 Subvenciones de capital y otros ingresos a distribuir en varios ejercicios.

III.1.2.3 Financiación ajena a largo plazo.

III.1.2.4 Enajenaciones de inmovilizado.

III.1.2.5 Recursos generados por las operaciones.

III.1.2.6 Cánones ferroviarios y tasa de seguridad.

III.1.2.7 Ingresos por administración de la red propiedad del Estado y por inversiones realizadas por ADIF por cuenta del Estado.

III.1.2.8 Otros ingresos de explotación.

III.1.2.9 Resultados financieros.

III.1.3 Inversiones de ADIF.

III.1.3.1 Cumplimiento de los presupuestos de capital.

III.1.3.2 Inversiones realizadas por ADIF en el periodo 2005-2008.

III.2 FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES DE SEITTSA.

III.2.1 Convenios suscritos por SEITTSA.

III.2.1.2 Convenios financieros.

III.2.1.2 Convenios financieros.

III.2.2 Fuentes de financiación de SEITTSA.

III.2.2.1 Aportaciones del Estado.

III.2.2.2 Ingresos financieros.

III.2.2.3 Subvenciones.

III.2.2.4 Otros ingresos.

III.2.3 Inversiones de SEITTSA en infraestructuras ferroviarias.

III.2.3.1 Inversiones directas en infraestructuras ferroviarias.

III.2.3.2 Inversiones financieras.

III.2.3.3 Cumplimiento de los presupuestos de capital respecto de las inversiones.

III.3 INTERVENCIÓN DE ADIF Y DE SEITTSA EN LA FINANCIACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS.

IV. CONCLUSIONES.

V. RECOMENDACIONES.

ANEXOS.

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS REALIZADAS POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL «ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS» (ADIF) Y POR LA «SOCIEDAD ESTATAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE, S.A.» (SEITTSA), DESDE 1 DE ENERO DE 2005 HASTA 31 DE DICIEMBRE DE 2008

I. INTRODUCCIÓN

I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO

La fiscalización se lleva a cabo a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas y está incluida en el Plan de Fiscalizaciones para el año 2009 aprobado por el Pleno en su reunión del día 29 de enero de 2009.

I.2 OBJETO DE LA FISCALIZACIÓN

La fiscalización ha tenido fundamentalmente por objeto el análisis de las principales fuentes de financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por ADIF y por SEITTSA, comprobando su adecuación a los planes y programas de financiación e inversión establecidos para esas Entidades tanto en las leyes de Presupuestos Generales del Estado como en la planificación operativa propia de ellas y verificando el cumplimiento de sus objetivos sociales y de la legalidad vigente. Se ha verificado asimismo el grado de eficacia, eficiencia y economía alcanzado en la inversión por ADIF y SEITTSA de la financiación de las infraestructuras ferroviarias, así como el cumplimiento de la normativa aplicable en la realización de las operaciones.

La fiscalización ha comprendido los ejercicios de 2005, 2006, 2007 y 2008, extendiéndose, no obstante, a actuaciones u operaciones producidas antes o después de ese periodo cuando así lo han requerido los análisis efectuados.

En el curso de los trabajos realizados no han surgido cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres y Hombres.

I.3 ANTECEDENTES, NATURALEZA Y ACTIVIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL «ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS» (ADIF) Y DE LA «SOCIEDAD ESTATAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE S.A.» (SEITTSA)

Desde el 1 de enero de 2005 (fecha de comienzo de la actividad de ADIF) hasta el 31 de diciembre de 2008, la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A. (SEITTSA), han ejercido competencias y realizado actividades relacionadas con las inversiones en infraestructuras ferroviarias de ámbito nacional.

I.3.1 ADIF

La Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) tiene su origen en el Ente creado por la Ley de Bases de 24 de enero de 1941 con la denominación de Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE). Hasta 31 de diciembre de 2004, correspondió a RENFE, de acuerdo con la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, la explotación de los ferrocarriles y la realización de nuevas líneas ferroviarias.

El 31 de diciembre de 2004 entró en vigor la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (en adelante LSF), cuya finalidad era incorporar al Derecho español diversas directivas comunitarias que establecían un nuevo marco para este sector y llevar a cabo una completa reordenación del sector ferroviario estatal, sentando las bases para que pudiera producirse una progresiva entrada de nuevos actores en este mercado.

Para alcanzar estos objetivos, la nueva Ley reguló el modo en que había de desarrollarse la administración de las infraestructuras ferroviarias, encomendando esta función a RENFE que pasó a denominarse Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), manteniendo la naturaleza de Entidad Pública Empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrita al Ministerio de Fomento a través de la Secretaría General de Infraestructuras, al tiempo que se integraba en ella la también Entidad Pública Empresarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF).

Las principales funciones encomendadas a ADIF, de acuerdo con lo previsto en la LSF y en su Estatuto (aprobado por Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre) son:

— La construcción de infraestructuras ferroviarias con recursos propios, del Estado o de terceros, de acuerdo con el correspondiente convenio. ADIF se subrogó a partir de 31 de diciembre de 2004 en la posición del GIF respecto a las encomiendas de construcción que hasta la fecha de entrada en vigor del Estatuto de ADIF habían sido efectuadas a GIF.

— La administración de las infraestructuras ferroviarias de la titularidad del propio ADIF y de las que se le encomienden. Se encomendó a ADIF la administración de la red de titularidad del Estado, que estaba siendo administrada por RENFE, y la de las otras líneas cuya administración había estado anteriormente a cargo de GIF.

— La gestión, liquidación y recaudación de las tasas previstas en la LSF, incluidas los cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias.

— La prestación de los servicios adicionales, complementarios y auxiliares al servicio del transporte ferroviario.

ADIF no puede prestar servicios de transporte ferroviario, salvo los que sean inherentes a su propia actividad. La realización de la actividad de transporte ferroviario se encomendó por la LSF a la «Entidad Pública Empresarial Renfe-Operadora», creada en virtud de esa ley, a la que se han asignado los bienes, derechos y obligaciones anteriormente pertenecientes a RENFE que estaban adscritos a esa actividad de transporte, mediante su segregación de los que se han mantenido en ADIF de acuerdo con lo establecido en la Orden FOM/2009/2006.

En cuanto al régimen de contratación en la construcción de infraestructuras ferroviarias, ADIF está sometida a las prescripciones generales de la Ley de Contratos del Sector Público, excepto en lo relacionado con la electrificación y señalización de las líneas que se rige por lo dispuesto en la Ley 31/2007 sobre Procedimientos de Contratación en los Sectores del Agua, la Energía, los Transportes y los Servicios Postales.

A 31 de diciembre de 2008 el inmovilizado material bruto de ADIF ascendía a 25.488 millones de euros, de los que 18.272 millones correspondían a inmovilizado material en explotación y 7.216 millones a obra en curso. En el inmovilizado material en explotación se incluía el coste bruto de las siguientes líneas férreas e inversiones:

En otras inversiones se incluían los restantes activos inmovilizados que forman parte de la Entidad, entre las que destacan las estaciones de viajeros y las terminales de mercancías actuales en las líneas férreas que integran la Red de titularidad del Estado (red de ancho convencional).

En la obra en curso de ADIF figuraban incluidas entre otras inversiones las efectuadas en las siguientes líneas de alta velocidad, cuya construcción y explotación tiene encomendada ADIF por acuerdos del Consejo de Ministros:

— Madrid-Barcelona-Frontera francesa

— Madrid-Segovia-Valladolid-Medina del Campo

— Córdoba-Málaga

— Madrid-Castilla la Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia

— Madrid-Sevilla-Ramal a Toledo

— L.A.V. León –Asturias

— L.A.V. País Vasco

— L.A.V. Murcia-Almería

— L.A.V. Madrid-Cáceres-Tramo Navalmoral de la Mata-Cáceres

— Conexión Logroño

— Palencia-León-Asturias

— L.A.V. Madrid-Extremadura-Frontera portuguesa.

Además, ADIF viene realizando diversas inversiones de reposición y mejora en la Red convencional de titularidad del Estado, que le son encomendadas por el Ministerio de Fomento y que se financian por cuenta del Estado.

Para la financiación de estas inversiones ADIF cuenta con las aportaciones patrimoniales del Estado, además del endeudamiento y de los recursos generados por sus actividades. La aportación patrimonial del Estado en 2008 ascendió a 1.352 millones de euros.

Por último, ADIF está encargada de la construcción del tramo de alta velocidad Ourense -Santiago que, en virtud de varios convenios establecidos entre el Ministerio de Fomento y SEITTSA (con la intervención de ADIF), SEITTSA asume su financiación con cargo a fondos aportados por el Estado a esta Sociedad Estatal.

ADIF tiene a su cargo la administración de las líneas que forman parte de su patrimonio, incluidas las que están en proceso de construcción, financiándose esta actividad con los propios recursos de ADIF, fundamentalmente con los cánones y tasas que, de acuerdo con lo establecido en la LSF, puede exigir ADIF a los operadores ferroviarios que utilicen sus infraestructuras. Además, ADIF tiene encomendada la administración de la Red convencional de titularidad del Estado en virtud de varios convenios, siendo a cargo del Estado los costes que origina esa administración.

En febrero de 2007, el Ministerio de Fomento, el Ministerio de Economía y Hacienda y ADIF suscribieron un Contrato-Programa para el periodo 2007-2010, en el que se establecen una serie de compromisos entre las partes firmantes que, en lo que afecta a la inversión en infraestructuras, incluyen los siguientes:

— ADIF ha de realizar las inversiones previstas para el periodo que le sean encomendadas por el Ministerio de Fomento tanto en la Red Convencional del Estado como en la Red de Altas Prestaciones (línea Ourense-Santiago). Para los ejercicios de 2007 y 2008 las inversiones en la Red de titularidad del Estado ascendían a 481 y 522 millones de euros, respectivamente; y las inversiones previstas en la línea Ourense-Santiago eran de 440 y 330 millones de euros, respectivamente.

— La Administración General del Estado (AGE) se compromete a realizar las aportaciones económicas previstas en el Contrato-Programa, que para los ejercicios 2007 y 2008 eran las siguientes: