ECLI:ES:TC:2017:114.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4334-2017, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada «del referéndum de autodeterminación», publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 7449A, de 6 de septiembre de 2017. Se han personado, sin formular alegaciones, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito de demanda que tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el 7 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado interpuso, en representación del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, intitulada «del Referéndum de Autodeterminación», invocando lo previsto en el artículo 161.2 CE a efectos de la suspensión de dicha Ley. La fundamentación en derecho del recurso de inconstitucionalidad es, en síntesis, la siguiente:

A) Tras sistematizar los motivos de impugnación (de orden material, competencial y procedimental) que se desarrollarán, junto a otros extremos, en la demanda, se refiere el Abogado del Estado a la extraordinaria relevancia constitucional del recurso, que trasciende a lo que constituye un proceso constitucional ordinario, pues la Ley impugnada supone una de las mayores afrentas a la Constitución española que por parte de un Parlamento autonómico puede concebirse en un Estado democrático y de derecho. Mediante esta ley el Parlamento de Cataluña, sobre la base de ejecutar una autoatribuida soberanía del pueblo catalán, se sitúa fuera del marco constitucional al convocar un referéndum que es inconstitucional tanto por razones sustantivas como competenciales. La Ley parte de una pretendida soberanía del pueblo catalán (arts. 2 y 3.1) y atenta por ello contra el principio de soberanía nacional, la indisoluble unidad de la Nación española y el sistema democrático y el Estado de Derecho consagrados en la Constitución, estando ordenados todos y cada uno de sus preceptos a la regulación, convocatoria y celebración de un referéndum secesionista. Al ser inconstitucional en su totalidad, resultaría innecesario descender a los concretos vicios de inconstitucionalidad de distinto orden de los que sus preceptos adolecen, pues la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de una parte del Estado español comporta por sí misma una vulneración constitucional de tal magnitud que engloba y absorbe cualquier otra vulneración de orden competencial, pese a lo cual serán objeto de análisis en lo que sigue cada uno de sus preceptos.

Examina la demanda el contexto político y jurídico de la Ley impugnada y la conflictividad entre el Estado y las instituciones de Cataluña a que ha dado lugar el llamado proceso secesionista, citando específicamente el objeto, contenido y pasajes determinados de la STC 259/2015 y de los AATC 141/2016, 170/2016 y 24/2017. Observa, tras estas menciones, que, pese a los reiterados requerimientos en los citados Autos, y en clara desobediencia a los mandatos del Tribunal Constitucional, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley que ahora se impugna. El actual recurso es, pues, cauce e instrumento imprescindible para la salvaguarda del orden constitucional objeto de tan flagrante violación, así como de la autoridad del Tribunal Constitucional.

B) Se refiere a continuación la demanda a determinadas actuaciones específicas en relación con la tramitación de la Ley impugnada y señala así que el Gobierno de la Nación, a través de un incidente de ejecución [art. 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], solicitó el 6 de septiembre de 2017 la anulación de la admisión a trámite por la Mesa del Parlamento de la proposición que dio lugar a esta ley, así como de los acuerdos de la propia Mesa por los que se desestimaron las peticiones de reconsideración presentadas y los del Pleno del Parlamento de Cataluña por los que se acordó la tramitación por la vía del artículo 81.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (en adelante RPC), que dieron lugar a la supresión de los trámites esenciales del procedimiento legislativo, así como de los acuerdos subsiguientes del proceso legislativo, por estimar que entraban en contradicción, entre otras resoluciones, con la STC 259/2015. Señala a este respecto el Abogado del Estado lo que a continuación se resume.

En primer lugar, que la proposición de ley se admitió a trámite por la Mesa en reunión extraordinaria del 6 de septiembre de 2017, a las 9:00 am, acordando la Mesa su tramitación por «urgencia extraordinaria» y publicándose el texto de la iniciativa en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» momentos antes de las 10:00 am por, al parecer, los miembros de la Mesa integrantes del grupo proponente, ante la negativa del Secretario General del Parlamento, lo que arroja dudas sobre la eficacia de tal publicación, al infringirse tanto el artículo 42.1 RPC, que atribuye al Secretario General la competencia, bajo la dirección del Presidente, para la ejecución de los acuerdos de la Mesa, como el artículo 23 del Reglamento de gestión y régimen interior del Parlamento de Cataluña. En segundo lugar, que el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlamento presentaron una nota haciendo constar que la referida admisión iba en contra de la Sentencia y demás resoluciones dictadas al respecto por el Tribunal Constitucional (nota que la demanda transcribe). En tercer lugar, que a las 10:00 am, iniciado el Pleno, la portavoz del Grupo Parlamentario Junts pel Sí pidió la tramitación por la vía del artículo 81.3 RPC y la eliminación de los trámites esenciales del procedimiento legislativo al amparo de ese precepto. En cuarto lugar, que, habiéndose presentado escritos de reconsideración por el resto de grupos parlamentarios frente al acuerdo de la Mesa, el Pleno fue suspendido en dos ocasiones por la Presidenta de la Cámara, si bien en un primer momento se negó a hacerlo, desestimándose después las reconsideraciones y admitiendo el Pleno la inclusión en el orden del día de la tramitación de la proposición de ley y la supresión de los trámites esenciales del procedimiento, ello tras negar el derecho de los diputados, consagrado en el artículo 82 RPC, a tener la documentación que iba a ser objeto de debate y votación con 48 horas de antelación. En quinto lugar, que se suprimió, entre otros, el derecho a solicitar dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias, pese a lo cual dicho Consejo, por acuerdo del mismo día 6 de septiembre, recordó que la vía del citado artículo 81.3 RPC no permitía la supresión de ese trámite (destaca la demanda determinados pasajes de tal acuerdo). En sexto lugar, que se concedió a continuación un trámite de enmiendas de dos horas, sin que se especificara si a la totalidad o al articulado y habiendo tenido conocimiento los diputados del texto aparentemente admitido a trámite a las 10:00 am del mismo día, negándose la Presidenta, en un primer momento, a suspender el Pleno para que los grupos pudieran preparar las enmiendas, aunque con posterioridad sí accedió a ello durante una hora de las dos concedidas para la presentación de aquéllas. En séptimo lugar, que pese al acuerdo, antes mencionado, del Consejo de Garantías Estatutarias y de la petición de tramitación de dictamen de los grupos parlamentarios de Ciudadanos y Socialista, la Presidenta consideró que ello no procedía, por ser el Pleno «soberano», inadmitiendo también enmiendas a la totalidad, así como la votación separada de la regulación del título VI de la proposición sobre administración electoral (que, conforme al art. 222 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, requería mayoría cualificada). Así, después de once horas de haberse aparentemente publicado el texto de la proposición de ley, con dos horas para enmiendas, se votó su aprobación con la admisión de las ocho enmiendas presentadas por los grupos proponentes (Junts pel Sí y la CUP) y con ausencia de los grupos parlamentarios Ciudadanos, Socialista y Popular, publicándose a continuación en el «Boletín Oficial de la Cámara» y, minutos después, en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña»; del mismo modo fueron firmados por el Presidente y el Consejo de Gobierno de la Generalitat, y publicados, los decretos de convocatoria y de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación. A continuación, el Pleno nombró los titulares y suplentes de la sindicatura electoral de Cataluña (Resolución 807/XI).

Concluye en este punto la demanda que el Parlamento de Cataluña ha desatendido abiertamente, al aprobar la Ley objeto de este recurso, las previas decisiones y requerimientos del Tribunal Constitucional, de modo que el desarrollo del llamado proceso secesionista se manifiesta ahora en su fase culminante, mediante la promulgación de una ley que convoca un referéndum como paso previo a la declaración de independencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

C) Se afirma, a continuación, la íntegra y completa inconstitucionalidad de la Ley impugnada, al ser el presupuesto del que parte la ruptura total y absoluta con el orden constitucional establecido, entrando en contradicción con preceptos constitucionales fundamentales, tanto de carácter material como competencial. La evidencia palmaria de estas gravísimas vulneraciones excusaría de una exhaustiva y más precisa fundamentación, puesto que, desde una perspectiva material, la Ley en su conjunto vulnera los artículos 1.1, 1.2, 1.3, 2 y 168 CE, ya que traduce a norma jurídica el contenido de la resolución I/XI del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, anulada por el la STC 259/2015 y, más cercanamente, la resolución 306/XI, del mismo Parlamento, anulada por el ATC 24/2017. Se refiere a continuación la demanda, anticipando lo que desarrollará después, al presupuesto, estructura y contenido de la ley (que dispone, al margen de la primacía de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, una ruptura del orden constitucional vigente, erigiéndose en norma suprema), así como a la regulación que se hace en ella de un referéndum, para lo que no es competente, conforme a la jurisprudencia constitucional, el legislador autonómico.

D) Ya en punto al desarrollo de los concretos motivos de impugnación, se comienza por argumentar las vulneraciones de orden material:

a) Se aduce, en primer lugar, que la Ley objeto de recurso infringe los artículos 1.2, 1.3 y 2 CE. Al hilo de la cita de sus artículos 1 (referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña), 2 (condición de sujeto político soberano del pueblo de Cataluña), 3 (actuación del Parlamento como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña y establecimiento por la propia Ley, que prevalecería jerárquicamente sobre todas las normas con las que pueda entrar en conflicto, de un régimen jurídico excepcional para regular y garantizar el referéndum de autodeterminación) y 4 (convocatoria del referéndum), se señala que la Ley, en su conjunto, se halla viciada “a radice” de inconstitucionalidad, pues la convocatoria unilateral de un referéndum para decidir sobre la eventual secesión de la Comunidad Autónoma es claramente lesiva tanto de la atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) como atentatoria de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, unidad que la Constitución eleva a fundamento esencial de ella misma (art. 2), citándose asimismo el artículo 168 CE.

La sola lectura de esos primeros cuatro preceptos legales, sobre los que pivota el resto del articulado, permite adelantar la inconstitucionalidad íntegra de la Ley impugnada, en la medida en que se sitúa“ab origine”extramuros de la legalidad constitucional, constituyéndose como norma suprema al margen por completo de la Constitución. El Parlamento de Cataluña, asumiendo sin derecho alguno la inexistente soberanía del pueblo catalán, hurta con esta norma al verdadero sujeto soberano del poder constituyente, esto es, al pueblo español en su conjunto, una decisión de esencial trascendencia constitucional: la secesión unilateral de una parte de su propio territorio. La ley parte de la supuesta existencia del pueblo catalán como poder constituyente, al cual representaría una fracción del actual Parlamento de Cataluña, cuyos votos ni siquiera facultarían para la reforma del propio Estatuto de Autonomía, lo que exigiría dos terceras partes de los diputados. Transcribe la demanda, a este propósito, determinados pasajes de las SSTC 259/2015 y 90/2017.

Por lo que se refiere a la vulneración del artículo 1.3 CE, y preceptos concordantes, la demanda transcribe el artículo 4 de la Ley impugnada y aduce que, al incluir en la pregunta del referéndum sobre la posibilidad de constituir un Estado independiente que éste se constituya «en forma de República», se atenta contra aquel precepto constitucional, que dispone que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria» y contra los preceptos que regulan las funciones y poderes otorgados a la Corona (arts. 56 a 65 CE).

b) Se habrían vulnerado, asimismo, los procedimientos de reforma constitucional y, en especial, el artículo 168 CE, pues la Ley impugnada, al prever un referéndum secesionista, que implica “per se” una sustitución del régimen constitucional, prescinde de los procedimientos al efecto. Junto a la cita de determinados pasajes de las SSTC 103/2008 y 90/2017, se señala que la Constitución no es un texto jurídico intangible e inmutable, prueba de lo cual es esa previsión de reforma constitucional, en donde se reconoce y encauza la aspiración, plenamente legítima, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Pero la totalidad de la ley objeto de recurso es un gravísimo atentado al orden constitucional vigente, ordenamiento en el que se incardina el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y toda la legislación que pueda emanar del Parlamento de Cataluña como representación institucional del pueblo de Cataluña en el marco de la Constitución (de conformidad con el art. 1 EAC, «Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica»).

E) En lo que hace a los motivos de impugnación de orden competencial, se aduce la vulneración del artículo 149.1.32 CE en relación con los artículos 23.1, 81.1 y 92 CE, citándose asimismo la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum. Tras citar las SSTC 31/2015, 32/2015, 138/2015, 103/2008 y 31/2010, se observa que la Ley impugnada no puede ampararse, de conformidad con dicha jurisprudencia, en el artículo 122 EAC, pues la competencia exclusiva que el artículo 149.1.32.ª CE reserva al Estado tanto para regular como para autorizar referendos no se limita a la convocatoria de cada concreta consulta referendaria, sino que esa autorización estatal incluye también la previa habilitación o previsión abstracta del tipo, figura o modalidad referendaria en la ley a la que se refiere el artículo 92.3 CE. No puede por ello hablarse de figuras de referéndum creadas “ex novo”por el Parlamento de Cataluña, máxime con el ámbito objetivo de la Ley impugnada. Esta modalidad referendaria carece de previsión expresa alguna tanto en la Constitución (que solo menciona referendos consultivos nacionales en los que votan todos los ciudadanos, se entiende que españoles: art. 92.1) como en la citada Ley Orgánica 2/1980 y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La exigencia de previsión expresa presupone que la figura referendaria tiene que estar claramente establecida o bien directamente en la norma suprema o bien en la ley orgánica que satisface la doble reserva de los artículos 81.1 –en relación con el 23.1– y 92.3 CE y solo a partir de ello podrían los Estatutos de Autonomía prever, a su vez, referendos en que participara el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma. El Parlamento de Cataluña, en suma, carece de competencia para regular y convocar un referéndum, citándose al respecto determinados pasajes del ATC 24/2017 y de las STC 51/2017 y 90/2017.

F) Se argumenta, asimismo, la vulneración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuanto que bloque de constitucionalidad. Es evidente –se observa– que la Ley 19/2017 implica una reforma sustancial de dicho Estatuto, por no decir que rompe directamente con él, en la medida en que es el presupuesto para una norma de desconexión, previa la correspondiente declaración unilateral de independencia. La Ley impugnada rompe con el principio de prevalencia del Estatuto de Autonomía de Cataluña, consagrado en su primer artículo, colocándose extramuros de este, sin declararlo expresamente derogado, pero actuando como si no existiera para el legislador autonómico, que de este modo se configura en poder constituyente y ello sobre la base de una mera mayoría de votos en el Parlamento, sustentada en los acuerdos entre tres partidos políticos al margen de su mandato democrático y al margen de la voluntad real del pueblo catalán, del que pretenden erigirse en voz única e indiscutible.

A mayor abundamiento, el título VII del mismo Estatuto de Autonomía de Cataluña prevé, en su artículo 222, una mayoría cualificada de dos terceras partes de los diputados para aprobar una reforma de sus títulos I y II. La Ley objeto de recurso no ha respetado estos procedimientos, al haberse aprobado con una mera mayoría absoluta de 72 votos sobre el total de 135 escaños de la Cámara. Se concluye en cuanto a este extremo señalando que no se ha respetado, en el proceso de elaboración de la Ley, la mayoría cualificada que para la regulación de un nuevo régimen electoral se requiere en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, amén de haber hurtado a su debate parlamentario, mediante la aprobación de un procedimiento de reforma «exprés» que, evitando la posibilidad de enmiendas de los partidos en desacuerdo con dicha norma, causaría sonrojo en cualquier sistema parlamentario democrático del mundo.

G) Pasa la demanda a argumentar acerca de la inexistencia de un supuesto derecho de secesión del pueblo catalán sobre la base del derecho de autodeterminación de los pueblos. El preámbulo de la Ley impugnada califica de forma sorprendente el derecho de autodeterminación como «el primero de los derechos humanos» y pretende construir sobre la cita genérica del Derecho internacional y de los Pactos sobre derechos civiles y políticos de Naciones Unidas una supuesta legitimidad democrática que fundamenta la decisión de aprobar esta Ley, que paradójicamente conecta con las previsiones constitucionales sobre convenios internacionales. Pero ni del Derecho constitucional ni del Derecho internacional puede colegirse la existencia de tal derecho.

Por lo que concierne al Derecho comparado –salvo alguna excepción anecdótica, como las de Etiopía o las del archipiélago de San Cristóbal y Las Nieves–, ninguna Constitución reconoce en la actualidad un derecho de secesión de una parte del territorio de un Estado. En esa misma línea, existe consenso en que las peculiares previsiones de Canadá (opinión consultiva del Tribunal Supremo, de 20 de agosto de 1998) y Sudáfrica (sección 235 de su Constitución) no equivalen en modo alguno a un derecho de secesión, tan solo previsto, yendo al Derecho histórico, en las Constituciones del bloque soviético. Es más, los Tribunales Supremos de los Estados federales con un mayor grado de descentralización territorial han negado con rotundidad cualquier aspiración secesionista (caso Texas vs. White, de 1868, del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y la frecuentemente citada declaración del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1998, que dejó bien establecido que la secesión de Quebec tan solo resultaría factible si antes se procedía a una reforma de la Constitución federal).

En el caso español, está fuera de duda la inexistencia de un derecho de secesión (arts. 1 y 2 CE) y, como criterio de interpretación teleológico, conviene recordar que durante los debates constituyentes se rechazó de forma contundente una propuesta en favor de reconocer expresamente el derecho de autodeterminación de los pueblos del Estado. Tampoco cabe hablar, por tanto, de un «derecho a decidir» en el sentido empleado por la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, de 23 de enero de 2013, como ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 42/2014). El preámbulo de la ley cita los artículos 10.2 y 96 CE como base jurídica para fundamentar su contenido, pero lo cierto es que el derecho Internacional no recoge, como allí se afirma, un derecho a la autodeterminación en el seno de un Estado con un sistema constitucional íntegramente democrático como el español. En el plano del Derecho internacional no existe base alguna para sostener la posibilidad de un derecho de secesión. De entrada, del principio básico del Estado de derecho (rule of law) bien podría sostenerse que, aun considerando que la calificación del ilícito internacional se hace sobre la base del propio Derecho internacional y no del derecho interno, cualquier intento de surgimiento de un Estado en violación del propio derecho interno podría suponer en sí mismo una vulneración del Derecho internacional. En este contexto, es un elemento básico del Derecho internacional contemporáneo el principio de integridad territorial y así la propia Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas (Resolución 50/6, de 9 de noviembre de 1995) deja expresamente establecido, en el punto tercero de su apartado 1, al referirse al derecho de libre determinación, que «nada de lo anterior se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de estados soberanos e independientes». Se cita asimismo la Resolución de la misma Asamblea General, de 27 de marzo de 2014 («Integridad territorial de Ucrania»), en punto, sobre todo, a la invalidez del referéndum celebrado en la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol el 16 de marzo de aquel año. Por todo ello, cabría deducir que sin validez jurídica interna del referéndum tampoco puede existir validez jurídica internacional del mismo.

Desde la perspectiva tal derecho de autodeterminación (art. 1.2 de la Carta de las Naciones Unidas) solo está permitido cuando concurran unos requisitos muy precisos. Las citas que hace el preámbulo de la Ley impugnada del artículo 1 de los Pactos de Naciones Unidas de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales (1966), que recogen expresamente, el derecho de libre determinación de «todos los pueblos», y de la Declaración sobre los Principios del derecho internacional (Resolución 2625, de 24 de octubre de 1970), que efectivamente enuncia el principio de libre determinación de los pueblos, no son aplicables a un caso como el de Cataluña. En primer lugar, el artículo 1 de aquellos Pactos se refiere a la población de los estados, los fideicomisos y los territorios no autónomos y su tenor literal es idéntico al apartado 2 de la Resolución 1514 (XV), de 14 de diciembre de 1960 (la llamada por la doctrina «Carta Magna de la descolonización»), siendo el proceso descolonizador el marco natural en el que ha de interpretarse el referido derecho de autodeterminación y no en un contexto como el de Cataluña, inserta en un Estado democrático, ampliamente descentralizado y con pleno respeto del Estado de Derecho y los derechos humanos. El defendido derecho de separación solo cabe en supuestos de dominación colonial, pueblos anexionados por conquista, dominación extranjera u ocupación y pueblos oprimidos por violación masiva y flagrante de sus derechos. Es igualmente claro que el ejercicio de ese derecho ha de hacerse de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y del resto de principios de Derecho internacional, así como de la jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia, y entre esos principios destaca el de integridad territorial, que condiciona el derecho a la libre determinación de los pueblos a los muy limitados supuestos ya señalados, ninguno de los cuales tiene relación con la Ley aquí impugnada.

Más allá del período de descolonización tampoco existe el derecho de autodeterminación alegado en el preámbulo de la Ley impugnada, pues el Derecho internacional ha evolucionado, configurando el principio de libre determinación dentro de un marco de respeto a la integridad territorial de los Estados existentes y no otorga a las partes integrantes o subdivisiones políticas de base territorial de un Estado democrático el derecho a realizar unilateralmente su separación del Estado de procedencia, al menos cuando se dan, por un lado, el carácter democrático del Estado y, por otro, la teórica posibilidad de alcanzar la secesión pacífica por vías constitucionales, como es el caso español.

Se citan las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 2625 (XXV) y 1514 (XV), así como el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1988, de conformidad con el cual las fuentes del Derecho internacional reconocidas establecen que el derecho de un pueblo a disponer de sí mismo se realiza normalmente por la vía de la autodeterminación interna, es decir, la persecución por parte de ese pueblo de su desarrollo político, económico, social y cultural en el marco de un Estado existente y que el derecho a la autodeterminación externa no nace sino en casos extremos y en circunstancias, por otra parte, cuidadosamente definidas. Se hace referencia, por último, en cuanto a este extremo, a sendos pronunciamientos de los Tribunales Constitucionales alemán e italiano sobre la titularidad exclusiva del pueblo alemán y del pueblo italiano de la soberanía nacional y ante consultas referendarias relativas a la independencia o separación de Baviera, en un caso, y en el otro del Véneto.

H) Se argumenta, a continuación, que la Ley objeto de recurso incumple también los estándares fijados por la Comisión Europea para la democracia y el derecho, conocida como Comisión de Venecia. En las directrices de este órgano consultivo del Consejo de Europa sobre democracia y Estado de derecho (Código de buenas prácticas sobre referendos, de 16 de diciembre de 2006, complementado por la propia Comisión en su sesión del 16 y 17 de marzo de 2007) se establece que los efectos de los referendos jurídicamente vinculantes o consultivos deben estar claramente previstos en la Constitución o en la ley, siendo así que la Constitución española no prevé la posibilidad de celebración de un referéndum sobre la secesión de una parte del territorio nacional. En el correspondiente memorándum explicativo de estas reglas se señala, entre otros extremos, que el principio de Estado de derecho rige para los referendos y que su práctica debe ser permitida solo cuando se encuentre prevista en la Constitución o en una ley conforme a esta, advirtiéndose en el propio Código de buenas prácticas que los referendos legislativos deben cumplir la Constitución y en las entidades federativas o regionales la ley del Estado.

Observa asimismo el Abogado del Estado, junto a otros aspectos, que en el repetido Código se rechaza la previsión de una leyad hoc”para un referéndum que no haya sido aprobado con un mínimo de un año previo a su celebración y que un órgano imparcial debe estar a cargo de la organización del referéndum, siendo así que la mera composición de la sindicatura electoral revela su absoluta falta de imparcialidad. La Ley impugnada no respeta los criterios utilizados por la Comisión de Venecia para considerar un proceso referendario admisible en un estado democrático y de derecho. Así se lo habría hecho saber por carta la propia Comisión al Presidente de la Generalitat.

I) Sin perjuicio de que la Ley es inconstitucional en su integridad, y de que todos los preceptos lo son por su interconexión, en la medida en que se ven viciadosa radice” por la vocación de ruptura con el modelo constitucional establecido, por lo que se solicita una declaración de inconstitucionalidad “in toto”, se analizan en la demanda a continuación y de forma individualizada cada uno de sus preceptos.

Los artículos 1, 2 y 3 suponen una violación frontal de los artículos 1.2 y 2 CE, en relación con el artículo 168 CE, por lo ya argumentado, reiterándose la falta de competencia del legislador autonómico para convocar un referéndum. Además, el artículo 3.2, según el cual la ley prevalece jerárquicamente sobre todas aquellas normas con las que pueda entrar en conflicto, es contrario al artículo 9.1 CE, observándose, junto a ello, que el artículo 3.3 pretende dar una cobertura jurídica falsa y falta de fundamento a las personas físicas y jurídicas que colaboren en el referéndum, siendo así que para todos los ciudadanos españoles, incluidos los de Cataluña, es un deber inexcusable sujetarse a la Constitución vigente. El artículo 4, en cuanto contiene la pregunta objeto del referéndum («¿Desea que Cataluña sea un Estado independiente en forma de República?») es inconstitucional porque, como también se ha dicho, la Ley de Cataluña no puede autorizar un referéndum de estas características, al que tampoco cabe atribuir carácter vinculante. Se observa la falta de calidad democrática de la redacción de la Ley, pues el apartado cuarto no exige “quorum” alguno de participación para validar el referéndum. Es palmaria la inconstitucionalidad de los apartados cuarto y quinto del mismo artículo 4, que determinan que el Parlamento de Cataluña, en los dos días siguientes a la proclamación de los resultados por la sindicatura electoral, celebrará una sesión para efectuar la declaración formal de independencia, concretar sus efectos y acordar el inicio del proceso constituyente y establecer que el simple hecho de que haya más votos afirmativos que negativos implica de por sí y de forma automática la independencia de Cataluña. Los artículos 5 a 16 son claramente inconstitucionales en cuanto van dirigidos a la regulación del referéndum y la declaración de inconstitucionalidad de los anteriores ha de llevar consigo la nulidad de estos preceptos, por conexión. El artículo 5 incide en la competencia exclusiva del Estado para convocar un referéndum, además de en los artículos 1.2 y 2 CE, y lo mismo ocurre con el artículo 6 de la ley. Los artículos 7 y 8 son claramente instrumentales, como también lo son los artículos 10, 11 y 12 (apartados primero y segundo). El artículo 9 constituye, por su parte, una flagrante vulneración material y competencial de la Constitución.

En cuanto al apartado tercero del artículo 12 y al artículo 13 y siguientes –en particular, el título dedicado a la sindicatura electoral de Cataluña–, todos ellos son inconstitucionales en cuanto instrumentales al objeto de la ley y convocar un referéndum, llamándose la atención sobre el hecho de que la conexión es evidente, pues no se trata de prever la creación de una administración electoral propia con carácter general, para lo que la Comunidad Autónoma podría, en su caso, ser competente, sino que por el carácter «excepcional» de la Ley, la administración electoral que se crea es para la celebración del referéndum al que la misma Ley se refiere. Esta sindicatura adolece de falta de las mínimas garantías democráticas, para lo que bastan dos ejemplos. De una parte, porque sus vocales son nombrados por el Parlamento por mayoría absoluta, siendo así que el Estatuto de Autonomía requiere dos tercios para la aprobación de la ley electoral (art. 56). De otro lado, porque el apartado segundo del artículo 28 exime de control judicial a las decisiones adoptadas por la administración electoral que se crea, lo que vulnera claramente el artículo 24.1 CE (derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción). Toda la estructura de esta administración, por tanto, es inconstitucional, además de por los motivos materiales y competenciales expuestos, por carecer de las mínimas garantías democráticas. Se subraya que el artículo 18.2 (precepto desarrollado en los arts. 33 y 34) atribuye a la sindicatura la función de validar el censo electoral, cuya elaboración, dice el precepto, es responsabilidad de la administración electoral del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, observándose en la demanda que la confección del censo electoral es competencia exclusiva del Estado de acuerdo con su legislación reguladora y que la elaboración de un censo propio por la Generalitat es inconstitucional por los motivos reiterados e implica, además, una vulneración del artículo 18.4 CE y de las previsiones de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos. Todo el sistema de la administración electoral está, en consecuencia, viciado de inconstitucionalidad, así como el artículo 29, relativo al territorio de Cataluña como circunscripción electoral, puesto que la Comunidad Autónoma no puede prever esta disposición especialmente para este referéndum.

Mención especial exige la disposición adicional, que prevé la aplicación supletoria de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, y de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, interpretadas de manera conforme con esta Ley, pues –señala el Abogado del Estado– las mencionadas leyes estatales constituyen parte del bloque de constitucionalidad que la Ley impugnada debe respetar y sobre las que no puede prevalecer. Por último, la disposición final primera dispone que las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de aprobación de esta ley se continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga y que también se continúa aplicando, de acuerdo con la misma ley, las normas de derecho de la Unión Europea, el Derecho internacional general y los tratados internacionales. Señala la demanda la falta de competencia del legislador catalán para regular un sistema de fuentes como el transcrito, que prescinde de la distribución competencial y de la primacía tanto de la Constitución como de la legislación estatal, como también es evidente la incompetencia para regular la vigencia de los tratados internacionales, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3 CE).

J) Se cierra la demanda denunciando lo que denomina simulacro de procedimiento legislativo seguido para la tramitación de esta Ley, ya descrito y que constituye un primer motivo de impugnación de carácter formal. En once horas se ha admitido a trámite la proposición, se ha aparentemente publicado, se han dado dos horas para enmiendas, no se han admitido enmiendas de totalidad y se ha impedido pedir dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias. En definitiva, se han retorcido el Reglamento y los usos parlamentarios con el objeto de obtener la aprobación y la publicación del texto de forma urgente, con una práctica parlamentaria que no cabe calificar sino de carácter netamente totalitario. Es sin duda un motivo más para fundamentar la inconstitucionalidad de la Ley, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que se cita. Se advierte, en fin, que las disposiciones finales segunda y tercera debían ser anuladas por conexión con el resto de la Ley.

Se concluye con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria en su integridad del recurso y en la que se declare, en consecuencia, la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley impugnada, ordenando su inmediata publicación, habida cuenta de su especial trascendencia.

En primer otrosí se suplica que, habiéndose invocado el artículo 161.2 CE, se declare en suspenso, desde la fecha de interposición del recurso, la vigencia y aplicación de la Ley impugnada.

En segundo otrosí se suplica que en la providencia en que se decrete la suspensión de la Ley, así como en la Sentencia que en su momento se dicte, se acuerde, al amparo del artículo 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), su notificación personal al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Secretario del Gobierno de Cataluña y a cada uno de los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat, en su doble condición de miembros del Consejo y titulares de sus respectivas consejerías, advirtiéndose a todos ellos –mencionados nominalmente en este otrosí– de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada y, en particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, acuerdo o actuación alguna que permita la preparación y/o la celebración del referéndum sobre la autodeterminación de Cataluña regulado en la ley objeto de esta impugnación y de poner a disposición de la sindicatura electoral de Cataluña o de las sindicaturas electorales de demarcación los medios materiales y personales necesarios para el ejercicio de sus funciones, con las advertencias de las eventuales consecuencias penales en caso de incumplimiento.

Se suplica también que en la misma providencia en la que se decrete la suspensión de la norma impugnada (y en la sentencia que en su momento se dicte) se acuerde, al amparo del artículo 87.1 LOTC, que se notifique personalmente a la Presidenta del Parlamento de Cataluña y a los integrantes de la Mesa del citado Parlamento, así como al Letrado Mayor, al Secretario General, al jefe del Departamento de publicaciones y a la técnica de coordinación de la producción de publicaciones del Departamento de ediciones, todos ellos del Parlamento de Cataluña y mencionados nominalmente en este otrosí, con el contenido y las advertencias penales expresadas en el anterior apartado.

Se solicita también que en las mismas providencia y Sentencia se acuerde, al amparo del artículo 87.1 LOTC, su notificación personal a las personas nombradas titulares y suplentes de la sindicatura electoral de Cataluña por la resolución 807/XI del Parlamento de Cataluña, y que en dicha notificación se advierta a todos ellos –asimismo citados nominalmente en el otrosí– de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada y, en particular, que se abstengan de proceder al nombramiento de los miembros de las sindicaturas electorales de demarcación, de la creación de ningún registro y/o fichero necesario para la celebración del referéndum de autodeterminación y de cualquier acto y/o actuación en aplicación del artículo 18 de la Ley 19/2017, así como de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno en orden a la ejecución de la Ley del referéndum o que promuevan o tramiten norma alguna dirigida a tal fin, apercibiéndoles de la nulidad radical de tales actuaciones que realicen y de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de desobediencia de dicho requerimiento. En caso de que a la fecha de practicarse la correspondiente notificación alguna de las personas anteriormente citadas hubiese cesado o sido sustituida en su cargo, se solicita que la notificación sea practicada a la persona titular del cargo en el momento de la notificación. Se solicita también que en dicha notificación se les advierta a todos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada y, en particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno en orden a la ejecución de las previsiones contenidas en la Ley impugnada o que promuevan o tramiten norma alguna dirigida a tal fin, apercibiéndoles de la nulidad radical de tales actuaciones y de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de desobediencia a dicho requerimiento.

En tercer otrosí se solicita que se ordene la publicación inmediata de la providencia de suspensión en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña», así como la publicación de la suspensión en los periódicos oficiales autonómico y estatal, para que alcance conocimiento y eficacia general respecto de cualesquiera terceros (art. 64.4 LOTC en relación con el primer inciso del art. 77 LOTC) y que, habida cuenta de la extraordinaria urgencia de las medidas solicitadas, se proceda a cursar las notificaciones con la mayor brevedad posible y por los trámites más inmediatos.

2. Por providencia de 7 de septiembre de 2017, acordó el Pleno del Tribunal admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso –7 de septiembre de 2017– para las partes del proceso y desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» para terceros. Se acordó asimismo en la propia providencia, conforme al artículo 87.1 LOTC y de acuerdo con lo pedido por la parte recurrente, la notificación de esta resolución con las advertencias también interesadas, cuyo detalle figura en el texto de la misma providencia («Boletín Oficial del Estado» núm. 216, de 8 de septiembre de 2017). Conforme al artículo 87.2 LOTC se recabó el auxilio jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para realizar las notificaciones, requerimientos y apercibimientos acordados. Se acordó, por último, publicar esta resolución en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».

4. Mediante oficio de 19 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 20 inmediato, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 19, en orden a que se diera a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

4. Mediante oficio de 19 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 20 inmediato, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 19, en orden a que se diera a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

5. Mediante escrito de 2 de octubre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el siguiente día 3, la Presidenta del Parlamento de Cataluña comunicó el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, de 28 de septiembre de 2017, en orden a personarse en este procedimiento y a no presentar alegaciones.

6. Por providencia de 17 de octubre de 2017, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el mismo día.

II. Fundamentos jurídicos

1. Impugna el Presidente del Gobierno, mediante este recurso de inconstitucionalidad, la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada «del referéndum de autodeterminación». El recurso se presenta contra la totalidad de la Ley, tachada de inconstitucional tanto en atención a consideraciones sustantivas como de carácter competencial, así como por causa de los vicios procedimentales en los que el Parlamento de Cataluña habría incurrido al tramitarla y aprobarla. Los argumentos en los que se sostienen unas y otras censuras de inconstitucionalidad han sido resumidos en los antecedentes de esta Sentencia; sobre ellos se habrá de volver, aunque es procedente ahora recordarlos sumariamente.

Para la demanda, en primer lugar, la Ley objeto de recurso se halla viciada radicalmente de inconstitucionalidad al regular un referéndum para la eventual independencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña (arts. 1, 4 y conexos) sobre la base de una pretendida soberanía del pueblo catalán (art. 2) de la que sería representante el propio Parlamento de la Comunidad Autónoma (art. 3.1). En virtud de ello la Ley se presenta como suprema (art. 3.2), situándose así extramuros de la legalidad constitucional. Todo ello conculcaría de manera frontal lo dispuesto, entre otros preceptos, en los artículos 1.2, 2 y 168 CE; relativos, respectivamente, a la soberanía nacional residenciada en el pueblo español, a la indisoluble unidad de la Nación española, proclamada junto al reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, y al procedimiento agravado o reforzado de revisión de la Constitución que se establece en el último de los preceptos citados. Se mencionan también como infringidos los artículos 1 y 222 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC, en lo sucesivo). En el primero se proclama que «Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica», en tanto que en el artículo 222 se regula el procedimiento de reforma que afecta a los títulos I y II del propio Estatuto.

Estima asimismo la demanda que, junto a esta «ruptura total y absoluta con el orden constitucional establecido», la Ley 19/2017 incurre en una inconstitucionalidad de carácter competencial, al desconocer las exclusivas competencias del Estado en orden a las consultas referendarias (art. 149.1.32 CE, en relación con los arts. 81.1 y 92 CE) y al pretender someter a una consulta de ese género cuestiones que afectan al fundamento mismo del orden constitucional; tales son las relativas a la identidad y unidad del sujeto soberano, que por ello no podrían ser encauzadas sino por el procedimiento de reforma previsto en el citado artículo 168 CE. Los reproches de inconstitucionalidad de la demanda son también de orden procedimental, denunciando a estos efectos el Abogado del Estado, en los términos igualmente reflejados en los antecedentes, lo que denomina «simulacro» de procedimiento legislativo seguido en la tramitación de esta Ley.

Unas y otras de estas censuras de inconstitucionalidad, ante las que nada han alegado, tras su emplazamiento para ello por el Tribunal, ni el Parlamento ni el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, habrán de ser examinadas en esta Sentencia. Son antes precisas unas consideraciones preliminares sobre la condición de «excepcional», conforme a su propio dictado (art. 3.1), de la Ley que se impugna. Con carácter todavía previo, para el mejor entendimiento de lo que en este proceso se plantea, es necesaria una referencia a los contenidos de mayor relieve de esta Ley autonómica.

Precedida de un preámbulo, la parte dispositiva de la Ley 19/2017 consta de 34 artículos, ordenados en ocho capítulos, dos disposiciones adicionales y tres finales. No es precisa ahora una referencia pormenorizada a toda la regulación que allí se establece sobre el «referéndum de autodeterminación» (capítulo III), sobre la «fecha y convocatoria» del mismo (capítulo IV), sobre la «campaña electoral» y «garantías» del referéndum (capítulos V y VI, respectivamente) ni sobre la «administración electoral» (capítulo VII) o las «consultas, quejas y recursos» (capítulo VIII). Basta, a los efectos que ahora importan, con transcribir los primeros cuatro artículos de esta Ley, así como su artículo 9.1, su disposición adicional segunda y dos de sus disposiciones finales. En estos preceptos se contienen los principios medulares de la Ley impugnada.

Tras enunciar en su artículo 1 (capítulo I, cuya rúbrica es «Objeto de la Ley»), que «esta Ley regula la celebración del referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña, las consecuencias en función de cuál sea el resultado y la creación de la Sindicatura Electoral de Cataluña», la Ley realiza en los dos preceptos inmediatos (integrados en el capítulo II, intitulado «De la soberanía de Cataluña y su Parlamento») las proclamaciones siguientes:

«Artículo 2.

El pueblo de Cataluña es un sujeto político soberano y, como tal, ejerce el derecho a decidir libremente y democráticamente su condición política.»

«Artículo 3.

1. El Parlamento de Cataluña actúa como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña.

2. Esta Ley establece un régimen jurídico excepcional dirigido a regular y garantizar el referéndum de autodeterminación de Cataluña. Prevalece jerárquicamente sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto con la misma, en tanto que regula el ejercicio de un derecho fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña.

3. Todas las autoridades, personas físicas y jurídicas que participen directa o indirectamente en la preparación, celebración y/o implementación del resultado del referéndum quedan amparadas por esta Ley, que desarrolla el ejercicio del derecho a la autodeterminación que forma parte del ordenamiento jurídico vigente.»

«Artículo 4.

1. Se convoca a la ciudadanía de Cataluña a decidir el futuro político de Cataluña mediante la celebración del referéndum en los términos que se detallan.

2. La pregunta que se formulará en el referéndum es:

“¿Quiere que Cataluña sea un estado independiente en forma de república?”

3. El resultado del referéndum tiene carácter vinculante.

4. Si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más votos afirmativos que negativos, el resultado implica la independencia de Cataluña. Con este fin, el Parlamento de Cataluña, dentro de los dos días siguientes a la proclamación de los resultados oficiales por la Sindicatura Electoral, celebrará una sesión ordinaria para efectuar la declaración formal de la independencia de Cataluña, concretar sus efectos e iniciar el proceso constituyente.

5. Si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más votos negativos que afirmativos, el resultado implica la convocatoria inmediata de unas elecciones autonómicas.»

«Artículo 9.

1. El referéndum se celebrará el domingo día 1 de octubre de 2017, de acuerdo con el Decreto de Convocatoria.

…»

La disposición adicional segunda establece lo siguiente:

«En todo aquello que no se oponga a esta Ley y al Decreto de Normas Complementarias se aplica supletoriamente la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las diferentes modalidades de referéndum, y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, interpretadas de manera conforme a esta Ley.»

Importa reproducir, por último, lo prescrito en las dos primeras disposiciones finales de la Ley:

«Primera. Las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de la aprobación de esta Ley se continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga []. También se continúan aplicando, de acuerdo con esta Ley, las normas de derecho de la Unión Europea, el derecho internacional general y los tratados internacionales.

Segunda. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de ser vigentes [] una vez proclamados los resultados del referéndum excepto lo que determina el artículo 4 en cuanto a la implementación del resultado.»

Tales son, en lo que hace a la fijación inicial del objeto de nuestro enjuiciamiento, los preceptos que cabe llamar capitales de la Ley impugnada, que entró en vigor en la misma fecha de su publicación oficial, el 6 de septiembre de 2017; fue suspendida por providencia de este Tribunal del siguiente día, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) –antecedente 2 de la presente sentencia–. Las demás prescripciones de la Ley 19/2017 son de carácter orgánico o procedimental y complementarias de las que quedan transcritas. Si estas fueran declaradas inconstitucionales, como la demanda pretende, esas regulaciones de ellas dependientes habrían de correr suerte idéntica por vía de conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC) por estar articuladas para un supuesto único y carentes por ello de vocación de vigencia indefinida (arts. 1, 3.2 y 4 y disposición final segunda de la Ley 19/2017).

Antes de entrar en el enjuiciamiento que se nos pide son inexcusables unas consideraciones preliminares acerca de la singular naturaleza o condición de esta Ley 19/2017; también en lo relativo al control constitucional que procede hacer de ella y al orden del examen que a tal efecto seguirá este Tribunal.

2. Sobre las cuestiones recién aludidas es preciso dejar sentado lo siguiente.

A) La Ley autonómica 19/2017 se presenta como establecedora de un «régimen jurídico excepcional» en orden al «referéndum de autodeterminación de Cataluña» (art. 3.2). Está fuera de toda duda, vistos los preceptos que han sido transcritos, que semejante pretensión de excepcionalidad anima y da sentido al conjunto del texto legal que ha de enjuiciar el Tribunal. Se trata de una pretensión que se concreta tanto en la declarada ajenidad de esta ley al orden constitucional y estatutario, que sin embargo la vincula, como en la complementaria búsqueda de una supuesta fundamentación o legitimación de la propia ley, sobre todo en su preámbulo, a normas de Derecho internacional. No se trata aún de pronunciarnos en derecho sobre este designio unitario de la Ley impugnada y sobre sus concreciones normativas, pero sí de exponerlo con claridad:

a) La «resuelta posición de ajenidad al ordenamiento constitucional» de esta Ley (por decirlo con palabras de la STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 3) queda patente ya en su anómala fórmula de promulgación y en su preámbulo.

En cuanto a lo primero, la Ley no ha sido promulgada por el Presidente de la Generalitat, en contra de lo que el Estatuto de Autonomía de Cataluña prescribe: «en nombre del Rey» (art. 65) y por la condición de aquel como «representante ordinario del Estado en Cataluña» [art. 67.6.a)]. Esto hubiera hecho «visible el nexo por medio del cual la organización institucional de las Comunidades Autónomas se vincula al Estado, de cuya unidad y permanencia el artículo 56 de la Norma fundamental define al Rey como símbolo» (STC 5/1987, de 27 de enero, FJ 5). Se ha acudido a un enunciado atípico, sin precedentes, mediante el que se da notoriedad, sin más, a la aprobación de la Ley por el Parlamento de Cataluña y se ordena a su término (con fórmula ya sí acostumbrada), «que todos los ciudadanos a los que sea de aplicación esta Ley cooperen a su cumplimiento y que los tribunales y las autoridades a los cuales corresponda la hagan cumplir».

Por lo que se refiere al preámbulo, dejando al margen sus invocaciones a un pretendido fundamento de la propia Ley, no puede tampoco dejar de advertirse la mención en él, a título de legitimación, de algunas resoluciones del Parlamento de Cataluña, relativas al «derecho de autodeterminación», que han sido enjuiciadas y declaradas inconstitucionales y nulas por este Tribunal Constitucional. Así ocurre con la resolución 5/X, por la que se aprobó la «Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña» (declarada inconstitucional y nula, en lo que aquí es de relieve, por la STC 42/2014, de 25 de marzo); otro tanto sucede con la resolución 306/XI, sobre la «Orientación política general del Gobierno» (declarada nula, también en lo que ahora importa, por ATC 24/2017, de 14 de febrero, dictado en ejecución de sentencia). Enlazando de este modo con actuaciones de los órganos de la Generalitat, busca el legislador autonómico culminar un «proceso» secesionista del Estado español, que ha dado lugar en sucesivas fases a no pocos pronunciamientos de inconstitucionalidad por este Tribunal respecto al llamado «proceso constituyente» en Cataluña [entre las más recientes, STC 90/2017, de 5 de julio, FJ 3.d)].

Tanto la anómala fórmula de promulgación como las señaladas menciones del preámbulo anuncian lo ya inequívoco en el articulado de la Ley, en el que se proclama la «soberanía» del pueblo de Cataluña (art. 2), diferenciada de la nacional, que la Constitución residencia en el pueblo español (art. 1.2 CE). También se identifica al Parlamento autor de esta Ley como «representante» de aquella «soberanía» (art. 3.1) así como la supremacía jurídica de la Ley 19/2017 sobre cualesquiera otras normas que pudieran contradecirla. Esto último se afirma en el artículo 3.2, en la disposición adicional segunda y en la disposición final primera, preceptos transcritos en el fundamento jurídico que antecede.

La supremacía que pretende para sí la Ley 19/2017 afectaría a la propia Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Esta conclusión no queda empañada por las remisiones que la propia Ley hace (arts. 19.2, 22.4, 25, 28.8. 33.2 y disposiciones adicionales primera y segunda) a diversas normas del vigente ordenamiento jurídico. Resulta obvio que, afirmada ya esa supremacía incondicionada, es solo la Ley misma la que haría aplicables los preceptos a los que así remite.

Tampoco puede quedar enturbiada esa misma conclusión por la previsión legal de que se habría de proceder a una convocatoria inmediata de «elecciones autonómicas» en caso de que en el recuento de votos válidamente emitidos en el «referéndum de autodeterminación» fueran más los negativos que los positivos (art. 4.5). Semejante hipótesis de retorno al orden constitucional y estatutario descansaría, a su vez, en una «soberanía» ya ejercida mediante el referéndum y, por lo mismo, en la exclusiva voluntad manifestada por un legislador que se dice representante de ese poder supremo (art. 3.1).

La Ley 19/2017 busca ser la vía para la eventual construcción, tras la posible «declaración formal de independencia de Cataluña» (art. 4.4), de un sistema jurídico enteramente distinto al cimentado hoy en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Anticipa así, por efímera que fuera su vigencia (disposición final segunda), un «sistema» jurídico igualmente separado e independiente del vigente en España, introduciendo una inequívoca solución de continuidad. Esto entraña dos consecuencias de relieve, que importa también destacar.

La primera es que esta ley no reclama para sí la presunción de constitucionalidad que en general acompaña a la obra del legislador democrático (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 9). La asamblea autonómica pretende haber actuado, al dictarla, no como órgano instituido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, norma que a su vez trae su razón jurídica de ser de la Constitución, sino, en sus propios términos, como «representante de la soberanía del pueblo de Cataluña» (art. 3.1). Mal podría pretender gozar, al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de aquella presunción.

La segunda consecuencia es que nuestro enjuiciamiento habrá de ceñirse, en lo que hace a las argumentaciones sustantivas del recurso, a examinar la validez o invalidez jurídicas de estas pretensiones de erigir, en la Ley 19/2017 y a partir de ella, lo que hemos llamado unos «sistemas» jurídicos ajenos en todo al ordenamiento vigente. Si tales pretensiones hubieran de ser declaradas contrarias a la Constitución, ningún sentido tendría ya examinar si los contenidos normativos, actuales o hipotéticos, de tales sistemas se adecuarían o no a la norma fundamental. Nada habría por ello que decir, frente a lo que la demanda aduce, acerca de si la consulta en referéndum sobre un «estado independiente en forma de república» (art. 4.4) pugna o no con el art. 1.3 CE («La forma política del Estado es la Monarquía parlamentaria»); tampoco, por razones idénticas, sobre si la organización y funciones de la administración electoral que la Ley crea (en especial, lo prescrito en el art. 27.2, sobre la exención de control jurisdiccional de sus resoluciones) se acomoda o no a las exigencias derivadas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

b) La Ley 19/2017 no busca fundamentarse, según queda dicho, ni en la Constitución ni en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, pero sí pretende hacerlo en un supuesto «derecho a la autodeterminación» (art. 3.3) que se dice «fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña» (art. 3.2), que, según se afirma, «forma parte del ordenamiento jurídico vigente» (art. 3.3). Estos enunciados normativos entroncan con la invocación que el preámbulo realiza a determinados tratados internacionales de los que España es parte, en los que aquel «derecho de los pueblos a la autodeterminación» se habría reconocido «como el primero de los derechos humanos»; citándose al respecto los artículos 96 y 10.2 CE.

No se trata todavía de enjuiciar los preceptos legales recién citados, pero sí debe observarse que el último de los que se acaban de mencionar (art. 3.3) contradice manifiestamente su propio aserto, solo en apariencia descriptivo. Si el pretendido «derecho a la autodeterminación» (de Cataluña) formara «parte del ordenamiento jurídico vigente», como allí se afirma, en ningún caso podría entenderse referido al vigente ordenamiento constitucional, sino exclusivamente al propio artículo 3.3 de la Ley 19/2017, que de manera autorreferencial estima necesario prescribirlo.

Menos aún se trata ahora de someter a control constitucional las referencias del preámbulo a normas de Derecho internacional y, en pretendida relación con ellas, a otras de nuestra Constitución. No son los preámbulos de las leyes objeto ordinario del enjuiciamiento que corresponde a este Tribunal (por todas, STC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3), sin perjuicio de que puedan aportar un criterio interpretativo para la «búsqueda de la voluntad del legislador» (entre otras, STC 170/2016, de 6 de octubre, FJ 2). La evidencia de que, en este caso, el preámbulo no da pautas para la interpretación de normas de por sí inequívocas permitiría excluir toda consideración del mismo, pero existe una importante razón para detenerse sumariamente en él. Y es que aquellas justificaciones del preámbulo han tenido reflejo en preceptos legales que sí están sometidos a nuestro enjuiciamiento y también porque la demanda argumenta por extenso en contra de la supuesta fundamentación, en normas internacionales, del aducido «derecho a la autodeterminación» de Cataluña.

Para ninguno de los «pueblos de España», por servirnos de las palabras del preámbulo de la Constitución, existe un «derecho de autodeterminación», entendido, al modo de la Ley 19/2017, como «derecho» a promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España (art. 1.1 CE). Tal «derecho», con toda evidencia, «no está reconocido en la Constitución» [STC 42/2014, FJ 3.b), y ATC 122/2015, de 7 de julio, FJ 5]. Tampoco cabe aducir, como se hace en el preámbulo de la Ley impugnada, que forme parte de nuestro ordenamiento por vía de tratados internacionales de los que España sea parte (art. 96 CE). Semejante tesis incurre en el contrasentido lógico de pretender que el acto de soberanía del Estado al contraer tales supuestos compromisos hubiera entrañado la paradójica renuncia a esa misma soberanía; la supremacía incondicionada de la Constitución conllevaría la invalidez e inaplicabilidad de esos hipotéticos compromisos [arts. 95 CE y 27.2.c) LOTC; DDTC 1/1992, de 1 de julio, FF.JJ. 1 y 4, y 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2; SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 7; 26/2014, de 13 de febrero, FJ 3, y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3.a)]. Al margen de ello, es manifiesto que la interpretación que el preámbulo de la Ley 19/2017 plantea ni siquiera queda autorizada, sino más bien rotundamente contradicha, por las mismas fuentes internacionales a las que apela.

Es cierto que tanto en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, de 19 de diciembre de 1966, como en el de derechos económicos y sociales, de igual fecha, de los que España es parte, se proclama, y así lo recuerda el preámbulo de esta Ley 19/2017, que «Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación» (art. 1.1 de uno y otro tratado). No lo es menos que diversas resoluciones inequívocas de las Naciones Unidas, en cuyo ámbito se suscribieron aquellos Pactos, han acotado ese derecho, entendido como pretensión de acceso unilateral a la independencia, a los casos de «sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras». Fuera de ellos «todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas», como se afirma en los números 1 y 6 de la Declaración sobre la concesión de la independencia a países y pueblos coloniales, aprobada por Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1960.

Con mayor precisión aún se pronuncia la Declaración 50/6 de Naciones Unidas, cuyo párrafo tercero del punto uno recoge lo siguiente: «Seguir reafirmando el derecho de todos los pueblos a la libre determinación, teniendo en cuenta la situación particular de los pueblos sometidos a dominación colonial o a otras formas de dominación u ocupación extranjeras, y reconociendo el derecho de los pueblos a tomar medidas legítimas, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, encaminadas a realizar su derecho inalienable a la libre determinación. Nada de lo anterior se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción alguna».

Es obvio que de esa participación goza, al amparo de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y del conjunto del ordenamiento, todo español que ostente la condición política de catalán (art. 7 EAC) o, si se prefiere, el pueblo de Cataluña en su conjunto, como señala el preámbulo de la Constitución al referirse a los «pueblos de España».

Basta con lo dicho para excluir todo pretendido fundamento en el Derecho internacional de las invocaciones del preámbulo de la Ley 19/2017 a la «autodeterminación» de Cataluña. De tales invocaciones se viene a propugnar el imposible jurídico de que la Constitución misma fuera, en su núcleo esencial, inaplicada o desplazada en atención a unos u otros compromisos internacionales. Sin perjuicio de que tales compromisos no existen en modo alguno con el alcance o contenido que se pretende. No sobrará recordar que el respeto a la «identidad nacional», a las «estructuras fundamentales políticas y constitucionales» y a la «integridad territorial» de los Estados miembros son principios que están expresamente proclamados, y con el más alto rango, en el derecho europeo (art. 4.2 del Tratado de la Unión Europea).

B) La Ley impugnada dispone para sí lo que cabe llamar una vigencia a término. Estableciendo su disposición final segunda que «de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de ser vigentes [] una vez proclamados los resultados del referéndum excepto lo que determina el art. 4 en cuanto a la implementación del resultado».

Semejante limitación de la vigencia de estas normas no ha de ser obstáculo para su enjuiciamiento actual, porque la Ley 19/2017 sigue vigente –aunque suspendida en sus efectos– cuando este Tribunal pasa a deliberar y decidir sobre su constitucionalidad.

El término legal que se establece para tal pérdida de vigencia queda fijado en la proclamación de «los resultados del referéndum» convocado para el 1 de octubre de 2017 (art. 9.1), siendo así que tal referéndum no puede entenderse celebrado en derecho, ni verificada por tanto aquella condición, dada la suspensión de la que fue objeto la Ley 19/2017, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 161.2 CE y 30 LOTC, por providencia de 7 de septiembre de 2017 (antecedente 2 de esta Sentencia). Dicha suspensión fue seguida de otras que, con el mismo fundamento constitucional y legal, afectaron a diversos actos y disposiciones adoptados en ejecución de la Ley impugnada: providencias, todas de igual fecha que la anterior, en las impugnaciones de disposiciones autonómicas 4332-2017, 4333-2017 y 4335-2017. En ellas se suspendieron, respectivamente, la resolución 807/XI, del Parlamento de Cataluña, por la que se designaron los miembros de la llamada sindicatura electoral de Cataluña, el Decreto 140/2017, de 7 de septiembre, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación y, en fin, el Decreto 139/2017, de 6 de septiembre, de la Generalitat de Cataluña, de convocatoria del repetido referéndum.

Incluso al margen de lo que queda dicho –suficiente para despejar toda duda sobre la vigencia de la Ley 19/2017, a efectos de su enjuiciamiento constitucional–, es preciso también tener en cuenta que la misma Ley excluye de esa pretendida pérdida de vigencia a su artículo 4 «en cuanto a la implementación del resultado». Esta referencia remite a los apartados cuarto y quinto del mentado artículo, en los que la ley contempla ya la «independencia de Cataluña», ya la «convocatoria inmediata de elecciones autonómicas», según cuáles fueran los resultados del presunto «referéndum de autodeterminación». Regulado y convocado en atención a la consideración de Cataluña como «sujeto político soberano» según un precepto (art. 2) que, incluso en el caso de no estar vigente, sí habría que entenderlo implícita e inequívocamente incorporado, a título de fundamento último, en aquellos enunciados del artículo 4 que realizan lo que el legislador autonómico llama «implementación» del resultado de esta consulta.

Es ahora posible, con las precisiones que anteceden, entrar en el enjuiciamiento constitucional de la Ley 19/2017. Al igual que en otras ocasiones en las que, como en este proceso, se han impugnado leyes autonómicas por motivos tanto competenciales como sustantivos y también procedimentales (STC 103/2008, de 11 de septiembre, por ejemplo), nuestro examen seguirá, aun alterando en algo la sistemática de exposición de la demanda, el mismo orden.