ECLI:ES:TC:2019:134

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2560-2019, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, respecto del art. 11.3.1 b), párrafo segundo, de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, y la disposición adicional única de esta última ley. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta y la Asamblea de Extremadura, la fiscal general del Estado, la entidad Marina Isla de Valdecañas, S.A., las comunidades de propietarios de los complejos residenciales norte, centro y sur de la «Isla de Valdecañas» y la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.

I. Antecedentes

1. El día 23 de abril de 2019 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un oficio de la letrada de la administración de justicia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que acompañaba el auto de 9 de abril de 2019, dictado por aquel órgano judicial, así como testimonio del procedimiento ordinario núm. 1375-2011, recaído en el mismo. La resolución judicial plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo (en lo sucesivo, Ley 9/2011), y sobre la disposición adicional única de esta ley.

2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:

a) La Sentencia núm. 195/2011, de 9 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y recaída en el recurso núm. 753-2007, interpuesto por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura (ADENEX), declaró la nulidad del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 55/2007, de 10 de abril, por el que se aprobó definitivamente el proyecto de interés regional (PIR) «Complejo turístico, de salud, paisajístico y de servicios Marina Isla de Valdecañas», promovido por la mercantil Marina Isla de Valdecañas, S.A., por no ajustarse al ordenamiento jurídico. Asimismo, la sentencia ordenó la reposición de los terrenos a la situación anterior a la aprobación de dicho proyecto. En la misma fecha, la Sala dictó, también, la Sentencia núm. 196/2011, de idéntico contenido a la anterior, en respuesta al recurso núm. 561-2007, interpuesto contra el mismo proyecto por la asociación «Ecologistas en Acción».

El objeto del proyecto de interés regional declarado nulo era la construcción de un complejo turístico en los términos municipales de El Gordo y Berrocalejo (Cáceres), en una isla de 134,5 hectáreas de superficie existente en la presa de Valdecañas, que está integrada en la zona especial de protección de aves (ZEPA) ES0000329, denominada «Embalse de Valdecañas», así como en una masa de agua declarada de lugar de importancia comunitaria ES4320068 «Márgenes de Valdecañas». En concreto, la finalidad del proyecto de interés regional era la construcción, en esa superficie, de dos hoteles de 150 habitaciones, 250 bungalós, 310 viviendas unifamiliares y cinco viviendas en parcelas de 2.000 m. Además, se instalarían equipamientos deportivos y de ocio, consistentes en un campo de golf de 18 hoyos; pistas de tenis, squash, pádel, piscinas, circuito de bicicletas, embarcadero, marina seca, playa artificial, pesca, campo de fútbol y atletismo y pistas deportivas. El complejo requería una carretera de acceso de 1.800 metros, planta de abastecimiento y potabilización de aguas, saneamiento y sistema de tratamiento de aguas residuales; electrificación y subestación, instalación y suministro de gas centralizado y dique para la formación de una playa artificial.

El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sobre la base de que los proyectos de interés regional requieren para su validez la concurrencia de un objetivo de los establecidos en la ley, una declaración de su necesidad de interés regional y una declaración de la utilidad pública o interés social de aquel objetivo, consideró que: i) el proyecto de interés regional no quedaba amparado en ninguno de los concretos objetivos que podrían legitimarlo, conforme al art. 60 de la Ley 15/2001, en la redacción vigente al tiempo de su enjuiciamiento; ii) faltaba la justificación del interés regional, de la utilidad pública y, lo que es más decisivo a los efectos de la naturaleza del proyecto de interés regional aprobado, de la oportunidad de recalificar unos terrenos de especial protección como suelo urbanizable; y iii) los terrenos afectados por el proyecto estaban integrados en la Red Natura 2000 y sometidos, por ello, a un régimen de especial protección por la legislación sectorial, que los califica como suelo no urbanizable de especial protección, añadiendo la Sala que esa clasificación es de configuración legal e indisponible para el planificador.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura fue confirmada por la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2014, recaída en el recurso de casación núm. 2940-2011. En el escrito de interposición del recurso se había alegado que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no implicaba necesariamente su condición de suelo no urbanizable de protección especial, ni lo hacía totalmente incompatible con la transformación urbanística.

Sin embargo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con remisión a pronunciamientos previos, razonó que la inclusión de unos terrenos, de acuerdo con la normativa europea, en una zona de especial protección de las aves o en el ámbito de un lugar de interés comunitario y su afección a la Red Natura 2000 sí comportaba la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad con la normativa estatal sobre suelo, hace preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, incompatible con la urbanización. Una vez declarada firme la sentencia de instancia, se abrió el trámite de ejecución.

b) Por Ley 9/2011, de 29 de marzo, se modificó el art. 11 de la Ley 15/2001, para incorporar un nuevo párrafo al apartado 3.1 b), con el siguiente tenor: «La mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental».

La disposición adicional única de la Ley de 9/2011, por su parte, establecía un procedimiento de homologación para los instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación urbanística vigentes a la fecha de entrada en vigor de dicha ley; procedimiento que se siguió en relación con el proyecto de interés regional promovido por Marina Isla de Valdecañas, S.A. La homologación fue aprobada por resolución de la comisión de urbanismo y ordenación del territorio de Extremadura de 28 de julio de 2011 («DOE» núm. 185, de 26 de septiembre de 2011), que declaró el proyecto adecuado a la nueva redacción de la Ley 15/2001 introducida por la Ley 9/2011, así como al nuevo objetivo de los proyectos de interés regional, que amparaba los «proyectos alejados de los núcleos urbanos en los que se promueva un desarrollo urbanístico asociado al fomento de intereses turísticos, de ocio, deportivos o similares», inciso este que fue incorporado al art. 60.2 [nueva letra e)] por la Ley 9/2010, de 18 de octubre.

La citada resolución fue impugnada, entre otras entidades, por ADENEX y dio lugar al procedimiento ordinario núm. 1375-2011, dentro del cual se plantea la presente cuestión de inconstitucionalidad.

c) Mediante providencia de 14 de febrero de 2019, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el seno del procedimiento de referencia, acordó oír a las partes personadas y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad acerca de si el art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, introducido por la Ley 9/2011, así como la disposición adicional única de esta ley, podían vulnerar los arts. 24.1, 117, 118 y 149.1.1, 13, 18 y 23 CE.

El Ministerio Fiscal y la asociación ADENEX mostraron su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por el contrario, las comunidades de propietarios de los complejos residenciales de la «Isla de Valdecañas», la mercantil Marina Isla de Valdecañas, S.A., y el letrado de la Junta de Extremadura interesaron que no fuera planteada.

d) Por auto de 9 de abril de 2019, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura acordó promover la cuestión de inconstitucionalidad.

3. En la fundamentación jurídica del auto de planteamiento se razona en los siguientes términos:

a) Tras exponer los antecedentes del caso, la Sala se refiere al preámbulo de la Ley 9/2011, que modificó la Ley 15/2001. Sostiene que la vinculación entre las fechas de las sentencias (9 de marzo de 2011) y de dicha ley (29 del mismo mes) acreditan que la modificación del art. 11 Ley 15/2001 y el procedimiento de homologación previsto en la disposición adicional única de la Ley 9/2011 tienen por finalidad eludir el fallo de las sentencias y dar cobertura legal al proyecto de interés regional declarado nulo.

Cita, a continuación, la normativa estatal sobre suelo aplicable , que es el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprobó el texto refundido de la ley del suelo (en adelante, TRLS 2008). En particular, menciona sus arts. 12.2 y 13.4, que tienen el carácter de legislación básica, conforme a la disposición final primera de aquella norma. El primero de los preceptos se refiere al suelo en situación rural, que incluye, entre otros, los que están preservados de transformación por la legislación de la naturaleza o los que deban quedar sujetos a tal protección, conforme a la ordenación territorial y urbanística, por sus valores ecológicos. Por su parte, el art. 13.4 menciona expresamente los espacios incluidos en la Red Natura 2000, cuya delimitación solo podrá alterarse –se aclara– cuando lo justifiquen los cambios provocados por su evolución natural, científicamente demostrada, y a través del procedimiento establecido, que incluye un trámite de información pública y la aceptación de la propuesta de descatalogación por la Comisión Europea. Las prescripciones citadas –apunta la Sala– se mantienen sin cambios sustanciales en los arts. 13 y 21 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el vigente texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (en adelante, TRLS).

b) El auto parte de que el objeto del procedimiento es la homologación del proyecto de interés regional, aprobada por la Junta de Extremadura con base en la disposición adicional única de la Ley 9/2011 y la nueva redacción del art. 11.3.1 b) de la Ley 15/2001. Según refiere, la Ley 9/2011 ha permitido la homologación del proyecto anulado por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y del Tribunal Supremo, haciendo posible la transformación urbanística de un suelo no urbanizable de especial protección por formar parte de la Red Natura 2000. Considera, por tanto, que la vinculación entre el fallo y la norma legal cuestionada es evidente. La Sala aclara que la cuestión no es abstracta, pues debe pronunciarse sobre la calificación de un suelo sobre el que se realiza una transformación urbanística que juzga incompatible con la normativa estatal y con el propio art. 11 de la Ley 15/2001 hasta su modificación por la Ley 9/2011.

Asimismo, la Sala puntualiza que la aprobación de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, actualmente en vigor, no afecta al enjuiciamiento que debe hacerse, ya que el acto de homologación se dictó estando vigente la Ley 15/2001, en la redacción dada por la Ley 9/2011.

c) Concretando las dudas de constitucionalidad, la Sala sostiene, en primer lugar, que la norma cuestionada desconoce la legislación básica del Estado por permitir que suelos que claramente tienen la clasificación de no urbanizables de protección ambiental, que forman parte de la Red Natura 2000 por los valores en ellos presentes, sean objeto de transformación urbanística. El art. 11.3.1 b) de la Ley 15/2001 incurre en contradicción al otorgar la máxima protección a los suelos que la ameritan por razón de sus valores ambientales, naturales o paisajísticos, donde no cabe duda que se incardinan los terrenos incluidos en la Red Natura 2000, para, posteriormente, impedir esa protección al permitir un desarrollo urbanístico claramente incompatible con aquel régimen jurídico.

Con independencia de tal contradicción, la Sala entiende que los preceptos cuestionados contravienen los arts. 12.2 a) y 13.4 TRLS 2008; preceptos que han sido dictados al amparo de las competencias estatales reconocidas en los arts. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE, en virtud de las cuales el Estado tiene la competencia exclusiva para definir el contenido y los usos y facultades del suelo rural, sin que la comunidad autónoma pueda desconocerlos.

d) En segundo lugar, el auto argumenta que la Ley 9/2011 tiene por finalidad eludir el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Supremo. La referencia expresa que hace la exposición de motivos a «recientes pronunciamientos jurisdiccionales» –que no pueden ser otros que los de 9 de marzo de 2011 y 29 de enero de 2014– y la regulación de un procedimiento de homologación, le llevan a concluir que el objetivo específico es ofrecer una vía de regularización del proyecto de interés regional declarado nulo. La disposición adicional única de la Ley 9/2011 está refiriéndose a proyectos declarados nulos o anulados, puesto que si un instrumento de ordenación fuera válido no tendría que ser validado u homologado.

Lo anterior se confirma, a la vista de la mención específica que se introduce en la Ley 15/2001 para los terrenos Red Natura 2000. El Tribunal concluye que, si se mencionan únicamente este tipo de terrenos, que deberían contar precisamente con el mayor grado de protección, es para englobar a los afectados por el proyecto de interés regional «Complejo turístico, de salud, paisajístico y de servicios Marina Isla de Valdecañas».

Por lo expuesto, el auto concluye que la Ley 9/2011 vulnera el derecho a obtener la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y el ejercicio de la función jurisdiccional, que corresponde exclusivamente al Poder Judicial (art. 117.1 CE). Al mismo tiempo, afirma que dicha ley no es una disposición general, sino una ley singular prevista para un caso específico, con la intención de eludir la ejecución de las sentencias recaídas en el proceso.

4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó, mediante providencia de 4 de junio de 2019, admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada y, con arreglo al art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), reservar para sí su conocimiento. Conforme establece el art. 37.3 LOTC, decidió dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto de la ministra de Justicia y a la fiscal general del Estado, así como a la Junta y a la Asamblea de Extremadura, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, resolvió comunicar la providencia a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, el proceso permaneciera suspendido hasta que este Tribunal resolviera definitivamente la presente cuestión. Por último, se acordó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Extremadura» (lo que tuvo lugar en el «BOE» núm. 140, de 12 de junio de 2019, y en el «DOE» núm. 119, de 21 de junio de 2019).

5. Por escrito, registrado el 13 de junio de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados ponía en conocimiento de este Tribunal la personación de dicha cámara y su ofrecimiento de colaboración, a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.

6. Igualmente, mediante escrito registrado el 21 de junio de 2019, el presidente del Senado comunicó la personación de la cámara en el procedimiento y su ofrecimiento de colaboración, a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7. El día 25 de junio de 2019 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el escrito del abogado del Estado, por el que se persona en el procedimiento, a los efectos de que, en su día, le sean notificadas las resoluciones que en aquel se dicten, anunciando que no va a formular alegaciones.

8. Con fechas 26 y 28 de junio de 2019, tuvieron entrada en el registro de este Tribunal los escritos de personación de la asociación ADENEX y de las comunidades de propietarios de los complejos residenciales norte, centro y sur de la «Isla de Valdecañas». Asimismo, el día 2 de julio de 2019 quedó registrado el escrito de personación de la mercantil Marina Isla de Valdecañas, S.A. A todas ellas, este Tribunal acordó tenerlas por personadas y, conforme establece el artículo 37.2 LOTC, concederles un plazo de quince días para formular las alegaciones que estimaran convenientes.

9. El 4 de julio de 2019 presentó sus alegaciones la representación procesal de la Junta de Extremadura argumentando, en síntesis, lo siguiente:

a) Alude, en primer lugar, al contexto normativo y socioeconómico en el que se inserta la modificación legislativa cuestionada. Afirma esta representación que nace dicha norma con la clara y única voluntad de clarificar el alcance del art. 11 de la Ley 15/2001 y el marco de legalidad de los instrumentos de planeamiento, tras las dudas interpretativas que se habían advertido. Niega que se trate de una ley singular para legalizar el proyecto de interés regional de la «Isla de Valdecañas», pues responde a la necesidad de dar seguridad jurídica al marco normativo en el que ha de gestionarse el territorio extremeño incluido en la Red Natura 2000 (una tercera parte del territorio autonómico). Esto requiere cohonestar la protección del medio ambiente con el desarrollo de un territorio azotado por la despoblación.

Añade que la respuesta que daba la redacción original del precepto al equilibrio entre intereses diversos no era satisfactoria y así se puso de manifiesto en los procesos judiciales en torno al proyecto de interés regional citado, que fue solo el instrumento que evidenció la necesidad de una clarificación normativa.

b) En segundo lugar, los letrados del gobierno autonómico examinan el bloque de constitucionalidad aplicable para resolver la cuestión, excluyendo del canon de constitucionalidad el artículo 13.4 TRLS 2008 —relativo a la utilización del suelo rural— al entender que ha sido derogado por el vigente texto refundido de la Ley de suelo. Es por ello que no tiene sentido declarar inconstitucional una norma exclusivamente en razón de un precepto que ya no está vigente.

Los letrados concluyen que la Ley 9/2011 es compatible con el citado bloque de constitucionalidad, pues el carácter reglado del suelo no urbanizable no puede llevar al automatismo de excluir de transformación a todos los terrenos integrados en la Red Natura 2000. Para ello, parten del art. 12.2 TRLS 2008 y analizan si la norma extremeña incurre en una contradicción insalvable con este precepto estatal. Argumentan, con apoyo en la doctrina de este Tribunal (SSTC 61/1997, de 20 de marzo; 164/2001, de 11 de julio, y 28/2017, de 16 de febrero), que la normativa básica estatal no pretende imponer una determinada clasificación del suelo. El tenor del citado art. 12.2 TRLS 2008 no permite concluir que todos los terrenos en los que concurran valores ambientales deban ser clasificados como suelo no urbanizable especialmente protegido; ni siquiera exige que deban encontrarse, en todo caso, en situación de suelo rural.

La representación del gobierno autonómico equipara la modificación introducida por la Ley 9/2011 con la que hizo el art. 12 TRLS 2008, en relación con el art. 9.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, con la cual la inclusión de los terrenos en la condición de suelo no urbanizable ya no se hacía depender de la concurrencia de unos valores que determinaran un régimen de protección incompatible con la transformación, sino de que la legislación sectorial aplicable la excluyera expresamente. Así pues, hay que atender a la legislación sectorial para determinar si unos terrenos integrados en la Red Natura 2000 están por esta sola razón excluidos de urbanización.

Al respecto, citan la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992 (art. 6) y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (art. 46). A juicio de los letrados autonómicos, la legislación sectorial medioambiental, lejos de excluir la posibilidad de transformación urbanística para ese tipo de terrenos, la prevé, pero, evidentemente, solo cuando no cause perjuicio a la integridad del espacio en cuestión. Lo cual se ratifica en el art. 3 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, que era la norma vigente en dicha materia al tiempo de aprobarse la cuestionada Ley 9/2011. En dicho precepto se regula la posibilidad de que un proyecto público o privado afecte a la Red Natura 2000, para lo que se exige una previa declaración de impacto ambiental. De igual forma, la actual Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, incluye, entre los proyectos sometidos a evaluación, los que se desarrollen en espacios naturales protegidos, Red Natura 2000 y áreas protegidas por instrumentos internacionales, según la citada Ley 42/2007. En coherencia con dicha norma, la Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de Extremadura, también sujeta a dicha evaluación los proyectos en espacios integrados en la Red Natura 2000.

c) En cuanto a la tacha de que la Ley 9/2011 es singular y tiene por fin eludir los pronunciamientos judiciales recaídos en el proceso , los letrados del gobierno de Extremadura excluyen que se trate de una ley de destinatario o supuesto único, puesto que regula la clasificación del suelo con carácter general. Tiene la misma generalidad que la Ley 15/2001, que modifica.

c) En cuanto a la tacha de que la Ley 9/2011 es singular y tiene por fin eludir los pronunciamientos judiciales recaídos en el proceso , los letrados del gobierno de Extremadura excluyen que se trate de una ley de destinatario o supuesto único, puesto que regula la clasificación del suelo con carácter general. Tiene la misma generalidad que la Ley 15/2001, que modifica.

Insisten en que un tercio del territorio extremeño está integrado en la red ecológica en cuestión, afectando a sesenta y dos municipios, y que, entre la aprobación de la Ley 15/2001 y la reforma de 2011, se habían tramitado modificaciones o revisiones de trece planes generales o normas subsidiarias. Además, existen núcleos urbanos completos incluidos en el ámbito de una zona especial de protección de aves, que necesitan de un marco legal que permita su crecimiento ordenado. Subrayan que el procedimiento de homologación alcanza a cualesquiera instrumentos de ordenación que deban declararse conformes con cualquier modificación de la Ley 15/2001, sea la introducida por la Ley 9/2011 o cualquier otra.

Por tanto, se trata de establecer un marco homogéneo para cuantos proyectos afecten a espacios protegidos. El preámbulo de la ley, aunque alude a los recientes pronunciamientos judiciales, expresa que la finalidad de la norma es aclarar el art. 11 de la Ley 15/2001, haciendo una interpretación auténtica del mismo, sin innovar el ordenamiento. La única conexión con los pronunciamientos judiciales es que con ellos se advierte la falta de claridad del precepto, con el consiguiente temor a una inestabilidad de la legalidad de los instrumentos aprobados.

Por último, no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE puesto que la disposición adicional de la Ley 9/2011 no prevé una legalización automática, que no permita el control por la jurisdicción contencioso-administrativa. Prueba de ello es que la cuestión de inconstitucionalidad se suscita en el marco del proceso contencioso-administrativo promovido frente a la citada homologación. El legislativo autonómico no usurpa competencias del gobierno regional en un supuesto recogido en leyes ya existentes, sino que establece un régimen legal diferente, especial, para supuestos no previstos en las normas, otorgando y ejerciendo competencias propias. En definitiva, no se rompen los principios de la Ley 15/2001, sino que se especifican supuestos precedentes, en los que es preciso avalar su ajuste a la norma urbanística, a la luz de interpretaciones no acomodadas a la voluntad del legislador urbanístico de 2001.

El escrito de los letrados de la Junta de Extremadura termina interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.

10. Mediante escrito de 5 de julio de 2019 presentó sus alegaciones la fiscal general del Estado, razonando lo siguiente:

a) Tras recordar los antecedentes del asunto, puntualiza que, en el incidente de ejecución 17-2014, de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 9 de marzo de 2011, se está valorando si es posible o no dicha ejecución lo que –a su juicio– conlleva que, si se considerara que la ejecución es imposible por concurrir el supuesto del art. 105 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), no sería preciso el juicio de constitucionalidad de la norma autonómica cuestionada, dado que, en tal caso, no resultaría aplicable ésta, promoviéndose un juicio en abstracto de la misma, lo que abocaría a la inadmisión de la cuestión respecto de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE, en relación con la exclusividad de la potestad jurisdiccional del art. 117.3 CE.

b) En cuanto al fondo, comenzando por el examen de la vulneración competencial, la fiscal general del Estado extracta algunos pronunciamientos de este Tribunal sobre el alcance de los títulos competenciales recogidos en el art. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE, en relación con la ordenación territorial y urbanística. A continuación, recuerda que la Red Natura 2000 es una red de áreas de alto valor ecológico dentro de la Unión Europea, establecida según la Directiva 92/43/CEE, sobre conservación de hábitats naturales de la flora y la fauna silvestre (Directiva hábitats), y la Directiva 79/409/CEE (Directiva aves). De lo anterior colige que el título competencial preferente para resolver la controversia es el de medio ambiente (art. 149.1.23 CE).

Prosigue con el examen de la normativa nacional sobre los espacios de la Red Natura 2000, destacando la necesidad de una evaluación ambiental de todo proyecto que tenga incidencia sobre dichos espacios. Subraya que hay unas causas tasadas y un procedimiento específico para descatalogar terrenos de la red, tal y como prescriben el art. 52.1 de la Ley 42/2007, de patrimonio natural y biodiversidad y el art. 13.4 TRLS 2008. De conformidad con los expresados preceptos, solo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública que, en el caso de la Red Natura 2000, se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por esta de tal descatalogación.

Pues bien, a juicio de la fiscal general del Estado, la alteración de un espacio de la Red Natura 2000, como el del supuesto de autos, y su destino para usos del suelo distintos requiere la descatalogación por la Comisión Europea y que responda a la evolución natural de los terrenos, demostrada científicamente. Enfatiza que la urbanización supone un deterioro, cuando no una destrucción del hábitat, por la transformación del suelo que conlleva, y que la Ley 42/2007 impone la prevalencia de los intereses ambientales. Concluye, a la vista de lo expuesto, que el procedimiento de homologación que incorpora la Ley 9/2011 conduce a una descatalogación del suelo de la Red Natura 2000 por una vía ajena a la que dispone la citada Ley 42/2007 y el texto refundido de la Ley de suelo de 2008. La normativa estatal –añade– no prevé cambios en los espacios de la Red Natura por razones de transformación urbanística, lo que implica una modificación artificial y no natural de los mismos. Por consiguiente, el art.11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, tras la redacción dada por la Ley 9/2011, vulnera los arts. 12.2 y 13.4 TRLS 2008.

c) En cuanto a la infracción de los arts. 24.1, 117 y 118 CE, por haberse dictado la Ley 9/2011 para eludir el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y del Tribunal Supremo, sostiene que, efectivamente, pese a su apariencia de norma general, la Ley 9/2011 tiene un solo objetivo que es permitir la reclasificación de suelos pertenecientes a la Red Natura 2000, cuando dicha transformación solo cabe por una degradación natural y previa aprobación por la Comisión Europea. Pese a la pretendida generalidad de la norma, lo cierto es que sus efectos se proyectan sobre actos declarados nulos, de forma que hacen ineficaces resoluciones judiciales firmes.

Tras reproducir las razones esgrimidas en la exposición de motivos de la ley impugnada, la fiscal general del Estado descarta que se pueda tildar de excepcional la situación jurídica provocada por fallos judiciales, que han sido dictados en aplicación de la normativa urbanística que estaba vigente en el momento en que se aprobaron los instrumentos de ordenación. Por tanto, tampoco cabe apreciar una justificación objetiva y razonable para una modificación legislativa, que ha pretendido hacer frente a futuros fallos judiciales que pudieran anular actos administrativos que desconocen el régimen del suelo de los espacios de la Red Natura 2000, con objeto de facilitar, de ese modo, su transformación urbanística, ignorando la normativa básica estatal sobre protección de dichos espacios y la propia normativa autonómica en la materia. En definitiva, no cabe aceptar que concurran las razones excepcionales que podrían justificar la aprobación de una ley singular, hallándonos ante una actuación legislativa cuya finalidad es impedir la ejecución de un pronunciamiento judicial firme.

La fiscal general del Estado concluye solicitando que, para el caso de que no se apreciara la causa de inadmisibilidad invocada, sea declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos cuestionados, por ser contrarios a los arts. 149.1.1 y 23; 24.1; 117 y 118 CE.

11. El 10 de julio de 2019 quedaron registradas en este Tribunal las alegaciones del letrado de la Asamblea de Extremadura, con el siguiente contenido:

a) Con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo, recuerda que el Estado no es competente para determinar las técnicas de clasificación y categorización del suelo, lo que corresponde a las comunidades autónomas. Asimismo, la Ley estatal 42/2007 permite actuaciones sobre los terrenos incluidos en la Red Natura 2000, por exigencias económicas, sociales y culturales, así como cuando concurran particularidades regionales y locales, pudiendo las comunidades autónomas establecer las limitaciones que se estimen pertinentes, siempre que lo hagan mediante ley o instrumento de planificación.

En concreto, el art. 45 de la Ley 42/2007 señala que los planes deberán tener en cuenta las necesidades de aquellos municipios incluidos en su totalidad o en un gran porcentaje de su territorio en estos lugares. Dicha ley es desarrollo, a su vez, de las Directivas 92/43 y 2009/146, de las que también se desprende que serán las comunidades autónomas las que establecerán las limitaciones a los espacios de la Red Natura 2000. Por lo tanto, la ley objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad no es contraria a la legislación estatal, ya que la comunidad autónoma de Extremadura es competente para aprobarla y para ello ha utilizado los mecanismos que le permite la Ley 42/2007.

b) En cuanto al argumento de que se atenta contra el art. 24 CE, en su vertiente del derecho a que las sentencias firmes sean ejecutadas sin impedimentos, el letrado cita la STC 231/2015, de 5 de noviembre, que, para un caso similar, señala que el art. 24.1 CE no impide al legislador regular y estabilizar las situaciones jurídicas surgidas en aplicación de una norma.

Añade que la ley extremeña cuestionada no convalida directamente los actos sino que da un mandato de reexamen individualizado de cada uno de los actos o normas que se hubieran dictado con anterioridad. Por lo tanto, con base en la doctrina del propio Tribunal Constitucional, no vulnera el art. 24.1 CE.

c) Por lo que atañe al argumento de que se ha promulgado una ley singular impidiendo el acceso a la jurisdicción que hubiera supuesto el dictado de un acto administrativo, el representante de la Asamblea extremeña alega que el Tribunal Constitucional, en su STC 129/2013, de 4 de junio, descartó que las leyes singulares sean inconstitucionales por este mero hecho, sino que aquellas son instrumentos válidos para arbitrar una solución adecuada a una situación singular.

A la vista de lo expuesto, el letrado de la Asamblea concluye su escrito solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.

12. En fecha 24 de julio de 2019 tuvo entrada en este Tribunal un escrito de alegaciones de las comunidades de propietarios de los complejos residenciales norte, centro y sur de la «Isla de Valdecañas», con los argumentos siguientes:

a) La cuestión de inconstitucionalidad no se ha planteado en el momento procesal oportuno. El procedimiento ordinario 1375-2011, en cuyo seno se ha formulado, fue suspendido por auto de 24 de junio de 2015 «hasta tanto haya decisión en el incidente de ejecución 17-2014» y se añadía que «una vez haya decisión firme en él, se ofrecerá nuevo plazo de alegaciones». El citado incidente no se ha resuelto todavía, por lo que es incoherente que la Sala plantee la cuestión sin esperar a dicha resolución.

b) El juicio de relevancia no ha sido realizado correctamente. Si bien es cierto que las resoluciones de homologación no hubieran podido dictarse sin la disposición adicional única de la Ley 9/2011, no es correcto concluir, como hace la Sala, que la actuación administrativa objeto del proceso depende «exclusivamente» de la constitucionalidad de dicha ley, sino que depende además y previamente de lo que se decida sobre la imposibilidad de ejecutar por motivos legales (cambio normativo) las sentencias que acordaron la nulidad del proyecto de interés regional. Además, para decidir sobre la validez o no de la resolución de homologación no resulta determinante conocer si la regulación en abstracto de la Ley 15/2001 en 2011 era constitucional o no lo era (y mucho menos si lo es ahora o no lo es, una vez derogada). Lo que se confirma, además, dado que se suspendió la decisión sobre la homologación en función del resultado del incidente de ejecución. El auto no exterioriza por qué prescinde ahora del dato de la posible imposibilidad material de ejecución que haría irrelevante el debate sobre si, además, hay una imposibilidad legal.

c) En cuanto al fondo de la cuestión argumenta que el art. 11 de la Ley 15/2001, en la redacción dada por la Ley 9/2011, no contradice la legislación básica estatal contenida en los arts. 12 y 13 TRLS 2008, ni resulta, por ello, contrario a lo que dispone el art. 149.1.1 CE. Con cita de la STC 61/1997, sostiene que lo regulado por los arts. 12 y 13 TRLS 2008 no es la clasificación de suelo, sino las situaciones básicas del mismo y las condiciones de utilización del suelo rural, respectivamente. Tal determinación compete única y exclusivamente al legislador autonómico, de modo que la Ley 15/2001 no fue dictada, en este punto, a modo de desarrollo y ejecución de la legislación básica, sino con competencia legislativa exclusiva. No puede considerarse que el legislador básico haya reservado para sí la clasificación del suelo ni mucho menos, por tanto, podrá hacer de dicha clasificación una decisión reglada de carácter básico a observar por el legislador autonómico, que puede en este punto desplegar libremente su competencia, como hizo la Ley 9/2011 modificando la Ley 15/2001 de forma perfectamente válida y constitucional.

Un análisis de las normas de contraste confirma lo anterior. El art. 12.2 a) TRLS 2008 asocia la situación de suelo rural a que así lo establezca la legislación de protección de la naturaleza o la ordenación territorial y urbanística. En ambos casos la preservación o exclusión de unos terrenos de su transformación urbanística se hace en atención a ciertos valores en ellos concurrentes (ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos), pero no son tales valores, sino la decisión de su exclusión por la legislación sectorial (autonómica) la nota decisiva de su régimen. El art.11.3.1 b), párrafo segundo, de la Ley 15/2001 es plenamente respetuoso con esto.

d) Tras descartar la eventual vulneración de los artículos 149.1.13 y 18 CE, con apoyo en la doctrina de este Tribunal y el silencio del órgano judicial , la representación procesal de las comunidades de propietarios también rechaza que haya sido vulnerada la normativa estatal medioambiental. Trae a colación la Ley 42/2007 y niega que, con apoyo en ella, pueda sostenerse que los terrenos pertenecientes a la Red Natura 2000 hayan de clasificarse necesariamente como no urbanizables (hoy día, suelo rural) y excluirse en todo caso y sin excepción alguna de su transformación urbanística. Por tanto, el inevitable automatismo que aprecia el Tribunal Supremo entre catalogación como Red Natura 2000 y clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección no puede deducirse, ni del texto refundido de la Ley de suelo de 2008, ni de la Ley 15/2001 (ni antes ni después de la reforma) ni mucho menos de la Ley 42/2007.

La Ley 42/2007 no prohíbe la transformación urbanística de las áreas incluidas en la Red Natura 2000. De hecho, su art. 46.4 regula el desarrollo de planes, programas o proyectos sometiéndolo a una adecuada evaluación de sus repercusiones, de forma que no cause perjuicio a la integridad del espacio. Es más, el apartado quinto del mismo art. 46 de la Ley 42/2007 es aún más flexible y permite que, por razones imperiosas de interés público, puedan llevarse a cabo planes, programas o proyectos, a pesar de que puedan apreciarse conclusiones negativas de la evaluación de sus repercusiones. A lo sumo, podría llegar a discutirse si el proyecto de interés regional y la consecuente modificación del planeamiento ha producido perjuicios en la integridad de los espacios incluidos en la Red Natura 2000 –cuestión que, en absoluto, procede examinar con ocasión de esta cuestión de inconstitucionalidad–, pero adonde no debe conducir una interpretación literal y sistemática de la legislación básica estatal sobre el suelo y la legislación sectorial medioambiental –en este caso, esencialmente la Ley 42/2007– es a que la calificación Red Natura 2000 sea incompatible, en todo caso, con el desarrollo de planes o programas que impliquen transformación urbanística.

En cuanto a la normativa europea, la directiva hábitats no contiene prohibiciones, sino un mandato de protección, con el objeto de garantizar la conservación y supervivencia, a largo plazo, de las especies y hábitats europeos más valiosos y amenazados. En este sentido, impone obligaciones de carácter general, consistentes en la obligación de garantizar el mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y flora de interés comunitario.

En suma, la reforma del art. 11 de la Ley 15/2001 es respetuosa con la normativa europea y la interpretación de la misma por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también lo es con la normativa estatal y autonómica, limitándose la tacha de inconstitucionalidad de la reforma de la Ley 9/2011 a la contradicción existente con la interpretación que el Tribunal Supremo hace del texto refundido de la Ley de suelo de 2008. En relación con esto, aduce que si el Tribunal Constitucional llegara a estimar que la cuestión discutida deba ser resuelta mediante un análisis de la normativa nacional a la luz de la normativa europea y el Tribunal tuviera dudas sobre si la interpretación sostenida por el Tribunal Supremo acerca del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 pudiera no ser acorde con la directiva hábitats, debería plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Se añaden, por último, dos referencias adicionales. Por un lado, a la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales, que sí prohíbe de manera clara la urbanización o edificación en los suelos declarados como parque nacional (art. 7.6). En contraste, la Ley 42/2007 no hace lo mismo con los terrenos Red Natura 2000, cuando podía haberlo hecho. Por otro, se alude a la Ley de evaluación de impacto ambiental, tanto la vigente en el momento de la aprobación de la Ley 9/2011 (Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero), como la actualmente en vigor, Ley 21/2013, de 9 de diciembre. Ambas prevén la evaluación para los proyectos cuando se desarrollen en espacios de la Red Natura 2000. Incluso, la norma extremeña de evaluación ambiental –Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de Extremadura– prevé dicha evaluación para terrenos de la red cuando se ejecuten proyectos que requieran la urbanización del suelo para polígonos industriales o usos residenciales que ocupen más de cinco hectáreas.

e) Respecto de la supuesta naturaleza de ley singular, argumenta que no es autoaplicativa porque no agota su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador, sino que exige concretos actos de aplicación. Tampoco se ha dictado en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, como podría ser el caso de que la Ley 9/2011 hubiera aprobado u homologado por sí misma el proyecto de interés regional promovido por Marina Isla de Valdecañas, S.A. Por el contrario, la Ley 9/2011 modifica la Ley 15/2001 incorporando una regulación urbanística que afecta a todos y cada uno de los espacios que gozan de un régimen especial de protección y, en particular, los que integran la Red Natura 2000 y contiene un procedimiento de homologación aplicable a todos los instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación urbanística vigentes a la fecha de entrada en vigor de la misma. En definitiva, la ley incluye una regulación general, ya que va dirigida a una pluralidad de destinatarios, de personas con derechos e intereses legítimos que incidan sobre espacios a los que sean aplicables un régimen especial de protección, por estar incluidos en la red de áreas protegidas de Extremadura (especialmente, la Red Natura 2000); y una regulación abstracta, de posible repetición en otros supuestos.

En el caso de que el Tribunal entendiera que estamos ante una ley singular, la representación de los propietarios alega que la ley cuestionada obedece a una justificación objetiva, razonable y proporcionada para resolver la situación excepcional que describe, siendo esencial que, en un sistema democrático avanzado, la legislación sea interpretada de forma acorde a las necesidades que la sociedad demande. Al respecto, se aportan datos sobre la importancia de la Red Natura 2000 en Extremadura, de forma que no cabe concluir, conforme a la doctrina de este Tribunal, que la Ley 9/2011 resultara incomprensible a la luz de una ponderación razonable y proporcionada de los valores acogidos en la Constitución. Se considera que la intervención del legislador se ha hecho en este caso necesaria, ante los insuficientes instrumentos ordinarios de que dispone la administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad.

La reforma introducida por la Ley 9/2011 no convalida ni purga directamente la nulidad del proyecto de interés regional ni se dicta con esa finalidad, sino que aspira a producir un efecto más general que el de permitir la convalidación de los citados instrumentos anulados –incluso más amplio que el de permitir la homologación de los instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación urbanística en general–. La ley 9/2011 apuesta por un modelosobre la clasificación urbanística de los espacios que forman parte de la Red Natura 2000, respetuoso con el reparto competencial que ordena la Constitución.

Por consiguiente, con base en la STC 231/2015, de 5 de noviembre, ningún ataque a la «reserva de jurisdicción» o al derecho a la tutela judicial efectiva se produce cuando el legislador altera las normas que jueces y tribunales deben aplicar en los procesos pendientes. El derecho a la tutela judicial efectiva no impide que el legislador modifique las normas que sirvan para el enjuiciamiento de la legalidad de un acto cuya inaplicación o anulación se pretende en un proceso todavía no finalizado (convalidación legislativa ).

Si los órganos jurisdiccionales hubieran llevado a cabo una interpretación coordinada y sistemática de la Ley 15/2001, del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 y de la Ley 42/2007, podría pensarse, incluso, que la aclaración llevada a cabo por el legislador de la Ley 15/2001, por medio de la Ley 9/2011, habría sido innecesaria. Sostiene que la interpretación de que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no determina por sí sola la clasificación como suelo no urbanizable ya se desprendía de otros preceptos de la propia Ley 15/2001, por ejemplo, el art. 60 que, al regular los proyectos de interés regional, permite que estos sean emplazados en «cualquier clase de suelo» (por tanto urbanizable o no urbanizable).

Finaliza su escrito de alegaciones argumentando que, estando pendiente de ejecución la sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y discutiéndose si es o no posible aquella ejecución, no procede alegar que la Ley 9/2011 haya sido dictada para eludir el cumplimiento de la citada sentencia, por lo que la Sala promotora incurre en una contradicción lógica al hacer esta afirmación.

13. El 29 de julio de 2019 presentó su escrito de alegaciones la entidad Marina Isla de Valdecañas, S.A., en las que expone, en síntesis, lo siguiente:

a) El planteamiento de la cuestión vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales porque, cuando se plantea, el procedimiento judicial estaba suspendido a la espera de que se aclarara si era posible la ejecución de la sentencia de 9 de marzo de 2011. Dado que no ha recaído resolución en el incidente de ejecución, la Sala promotora está ignorando la suspensión que ella misma había acordado.

b) En cuanto al fondo, la representación procesal de la mercantil alega que la premisa de la que parte la Sala –la inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 necesariamente implica su clasificación como no urbanizables de protección especial– carece de todo fundamento. Considera que si esa hubiera sido la voluntad del legislador, se habría dicho expresamente. Pone en conexión el artículo 21.2 a) del vigente TRLS con el artículo 9.1 de la Ley 6/1998, sobre la que recayó la STC 164/2001, de 11 de julio, en la que se dijo que «la efectiva clasificación del suelo como no urbanizable no deriva automática e inmediatamente de la fijación de un “régimen de especial protección” sino que depende, en todo caso, de que el órgano público competente para la clasificación del suelo efectivamente concluya que el régimen especial de protección previamente establecido exige la clasificación del suelo como no urbanizable».

Al regular la Red Natura 2000, la Ley 42/2007 tampoco impide la transformación urbanística de los terrenos afectados a ella. En primer lugar, no lo excluye expresamente, pero, además, el artículo 42.2 dispone que las medidas de protección de dicha red serán las que el Estado y las comunidades autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación. Por su parte, el artículo 46.4 de dicha ley exige que cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a las especies y hábitats de la red, deberá ser objeto de evaluación, de lo que se deduce que tales proyectos son posibles en terrenos de la Red Natura 2000 siempre que se evalúe su impacto y se asegure que no perjudicará la integridad del espacio en cuestión.

En apoyo de su argumentación, cita la reciente sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 19 de junio de 2018, referida al Decreto 110/2015, de 19 de mayo, de la Junta de Extremadura, por el que se regula la Red Natura 2000 en aquella comunidad autónoma. En dicha resolución se rechazó el argumento de la asociación ecologista recurrente de que todo terreno de la Red Natura 2000 debe ser no urbanizable y lo hizo sin plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001.

c) Acerca de la tacha de ley singular que se dirige contra la Ley 9/2011, aduce que, a 1 de marzo de 2019, el 48,85 por 100 del territorio extremeño está incluido en la Red Natura 2000, por lo que no se puede sostener racionalmente que una ley que regula en las mismas condiciones todos los terrenos de la red sea singular porque puede afectar a un 0,007 por 100 de dichos terrenos (peso relativo de la «Isla de Valdecañas» en el conjunto de la red en Extremadura). Se cita la STC 231/2015, de 5 de noviembre, para, acto seguido, negar que, en este caso, se den ninguno de los tipos de leyes singulares previstos en ella.

14. Con fecha 18 de octubre de 2019, tras haberse designado procurador de oficio conforme a la solicitud formulada, presentó su escrito de alegaciones la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura, manifestando en síntesis lo siguiente:

a) La redacción dada al art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001 por la Ley 9/2011 y la disposición adicional única de esta ley vulneraban los arts. 12.2 a) y 13.1 y 4 TRLS 2008, vigentes al momento de aprobarse, normas de carácter básico que han de ser respetadas. La sustitución de dicho texto refundido por el texto refundido de la Ley de suelo de 2015 no ha modificado dicha vulneración, que se mantiene con el nuevo texto.

El párrafo introducido admite la transformación en urbanos de suelos declarados como protegidos por sus valores ambientales y que integran la red de áreas protegidas de Extremadura, esto es, todos los espacios naturales contemplados en la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y espacios naturales de Extremadura, entre los que se incluyen, tanto los espacios protegidos según la mencionada ley, como los incorporados a la Red Natura 2000 europea. Solo se exceptúa el caso de que el plan de ordenación de los recursos naturales del sitio declare expresamente dicha incompatibilidad.

El texto refundido de la Ley de suelo de 2008, tras definir en el art. 12.2 a) el suelo que debe estar en situación rural, establece en su art. 13.1 que el mismo solo podrá estar destinado a los usos propios de dicha condición y que cualquier otro uso que no sea propio de su condición rural deberá ser excepcional y justificado por razón de interés público o social. De forma expresa, para los suelos incluidos en la Red Natura 2000, el párrafo segundo del art. 13.4 establece un mecanismo específico de protección de dicho suelo para impedir su conversión en urbanizable. La transformación en ciudad es una forma de excluir un suelo de dicha protección específica, pues mantener la capacidad ecológica de esos suelos para la protección de la biodiversidad no es compatible con la urbanización.

La inclusión de un espacio en la Red Natura 2000 presupone la existencia de valores ambientales dignos de protección conforme a la directiva hábitats, y por ende, el deber de las administraciones de establecer medidas de conservación y restauración, tal y como hace la Ley 42/2007, en cuyo capítulo III, denominado «espacios protegidos Red Natura 2000», califica dichos espacios como de «espacios protegidos», para los cuales el art. 46 establece las diversas medidas de protección. Asimismo, el art. 2 de la directiva hábitats consagra los valores que deben protegerse, por lo que «se mire como se mire, la transformación de un suelo natural y protegido en urbano es todo lo contrario a una medida de preservación», pues «no hay mayor alteración de un suelo natural que su conversión en urbano».

Por tanto, la norma cuestionada es inconstitucional ya que, al establecer un régimen distinto al suelo rural protegido incorporado a la Red Natura 2000, en lugar de mejorar su nivel de protección, hace lo contrario a lo exigido por la legislación estatal y europea.

b) En cuanto al procedimiento previsto en la disposición adicional única de la Ley 9/2011, la representación procesal de ADENEX sostiene que está diseñado única y específicamente para dar eficacia retroactiva a la modificación legal operada. Por tal razón, es igualmente inconstitucional en cuanto que invade las competencias del Estado, toda vez que su diseño obedece solo y exclusivamente a la finalidad de legalizar un único proyecto urbanístico.

Considera que, tanto la modificación del art. 11 de la Ley 15/2001, como la disposición adicional única de la Ley 9/2011, son una injerencia del poder legislativo en el poder judicial, con el único propósito de impedir el cumplimiento de una sentencia firme. La propia exposición de motivos de la ley admite que obedece a los pronunciamientos judiciales recientes, con el fin de aclarar y rectificar la interpretación en la que se apoya el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura para declarar la nulidad del Decreto 55/2007 y eludir así el cumplimiento de las sentencias. Bajo el pretexto de la aclaración, lo que hace es innovar, modificando el régimen de protección del suelo incluido en la Red Natura 2000, espacio protegido por el art. 42.1 de la Ley 42/2007.

Prosigue invocando el principio de división de poderes, que considera infringido porque la Junta de Extremadura, por vía de la Asamblea Legislativa regional, decide «reinterpretar la voluntad del legislador» de la forma que considera correcta, excediéndose de sus competencias, pues la facultad de interpretar las leyes corresponden al poder judicial. Añade que la disposición adicional única de la Ley 9/2011 afecta también a la intangibilidad de los fallos judiciales y al control judicial de la interdicción de la arbitrariedad, con cita de la STC 65/1990, de 5 de abril.

Pese a la justificación de que el cambio legal se hace «desde el más estricto respeto a la independencia judicial», no le cabe duda de que esta homologación, tramitada a los cuatro días de publicarse la ley, solo halla su justificación en la necesidad de revestir de legalidad lo que se ha declarado como ilegal y precisamente antes de que se pronuncie el Tribunal Supremo. De la misma manera, la aprobación urgente de esta Ley 9/2011, a los veinte días de dictarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, solo se justifica por la necesidad de homologar y legalizar el proyecto de interés regional de la «Isla de Valdecañas» pues, de haberse pensado realmente con un carácter general y a futuro, lo lógico habría sido esperar al pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre el recurso de casación interpuesto contra aquella sentencia.

c) Por último, alega la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24.1 CE, pues el único objetivo de la Ley 9/2011 es evitar la ejecución de la sentencia, mediante el correspondiente incidente de inejecutabilidad por razones legales, como así ha sucedido, al haberse instado dicho incidente por la Junta de Extremadura y estar actualmente pendiente de resolución.

Para terminar, la representación de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura cita la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 22 de mayo de 2003 ( contra Grecia) sobre unas licencias de edificación concedidas en terrenos protegidos por la legislación ambiental porque eran el hábitat de diversas especies. Las licencias fueron anuladas pero la resolución judicial no se ejecutó por considerar que los propietarios habían actuado de buena fe y la demolición era una medida extrema. El Tribunal concluyó que con ello se había infringido el art. 6 del Convenio de Roma y que el derecho a un recurso había sido ilusorio.

15. Mediante providencia de 12 de noviembre de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Objeto del proceso y pretensiones de las partes.