El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015 interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Han comparecido y formulado alegaciones la Abogada de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 11 de marzo 2015, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Los motivos del recurso son los que se recogen a continuación.

El Abogado del Estado fundamenta el recurso en la vulneración del sistema de distribución competencial. Con carácter general, denuncia que la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 invade la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales reconocida en el art. 149.1.3 CE, en relación con los arts. 63, 93 a 96 y 97 del mismo texto constitucional. La Ley 16/2014 vulnera los citados preceptos de forma directa. Lo hace también de forma mediata, en la medida en que infringe las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. Asimismo vulnera los arts. 184 a 192 y 193 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), sobre las relaciones con la Unión Europea y la acción exterior de la Generalitat.

La Abogacía del Estado expone la doctrina constitucional sobre el alcance de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, recogida últimamente en la STC 46/2015, de 5 de marzo. Resume la regulación estatal en esta materia refiriéndose a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, dictada en ejercicio de la facultad estatal para establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas. En concreto, invoca los arts. 1.2 b), 3, 5 y 11, que definen la acción exterior del Estado, enumeran sus principios rectores, establecen que las Comunidades Autónomas mantendrán informado al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de sus actuaciones con proyección exterior para que éste pueda informar y, en su caso, formular recomendaciones y concretan las actividades que las Comunidades Autónomas pueden realizar en el exterior, en el marco de sus competencias, adecuándose a la planificación de la acción exterior que realiza el Estado.

Asimismo invoca la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, complementaria de la Ley 2/2014, que regula los acuerdos internacionales que pueden celebrar las Comunidades Autónomas y los requisitos de coordinación necesarios con el Estado. Recuerda, en fin, la doctrina sentada en la STC 31/2010 sobre las competencias de la Generalitat recogidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de relaciones con la Unión Europea y acción exterior.

A continuación, el Abogado del Estado se refiere al informe del Consejo de Estado, favorable a la interposición del recurso. Realiza dos consideraciones generales que afectan a la totalidad de la Ley 16/2014. En primer lugar, la Ley emplea conceptos muy difusos, distintos de los manejados en la legislación estatal y en el Derecho internacional (tales como «actores» en lugar de «sujetos») con la aparente finalidad de justificar sus contenidos y eludir la aplicación del Derecho estatal e internacional. En segundo lugar, la Ley 16/2014 omite mencionar las competencias de coordinación y los principios rectores de la acción exterior del Estado recogidos en la Ley estatal 2/2014, que la Generalitat no ha impugnado; esto revelaría que se ha dictado sin consideración a las competencias del Estado en esta materia.

Las concretas denuncias de inconstitucionalidad que formula respecto de los preceptos impugnados son las siguientes:

Artículo 1: El Abogado del Estado afirma que este precepto configura a Cataluña como un sujeto de Derecho internacional que pretende actuar en el exterior al margen de las competencias de la Generalitat. Para apoyar esta conclusión destaca la distinción que realiza el art. 1.1 de la Ley –en su frase primera y en el apartado c)– entre «acción exterior de Cataluña» y «relaciones de la Generalitat con la Unión Europea». Afirma que se segrega la acción exterior de Cataluña en la actuación de la «Generalitat»; la distinción sería trascendente pues, mientras que no existe objeción alguna a la acción de la Generalitat en el ámbito de la Unión Europea, la atribución a Cataluña de una acción exterior «indiscriminada, difusa e ilimitada» y «desvinculada de sus competencias» no es conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta tacha atañe a todo el articulado impugnado de la Ley, destacándose que el Estatuto de Autonomía de Cataluña se refiere a la «acción exterior de la Generalitat», no de Cataluña.

Afirma también que los apartados a) y b) del art. 1.1, al referirse a «la máxima proyección exterior de Cataluña» y al «posicionamiento de Cataluña en el exterior como actor internacional», sin vinculación a título competencial alguno, confirman lo dicho. Añade que resulta especialmente contraria a la Constitución la calificación de Cataluña como «actor internacional» que hace el art.1.1 b), en cuanto proclama la subjetividad internacional de Cataluña equiparándola a un Estado.

El recurso cuestiona asimismo el art. 1.1 en cuanto alude a la dirección, coordinación y orientación del Gobierno (obviamente del de la Generalitat, lo que se deduce claramente del contexto de la ley, en especial de su artículo 7). Al no mencionarse la coordinación que corresponde al Gobierno de la Nación en este ámbito –a diferencia de lo que ocurre en el art. 193 EAC, que deja a salvo la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales– se prescinde de las competencias estatales.

Los apartados 2 y 3 del artículo 1 se consideran inconstitucionales por los mismos motivos, en cuanto pretenden regular la acción exterior de Cataluña (no de la Generalitat de Cataluña) como actor internacional, sin tener en cuenta la competencia del Estado en la materia y menoscabando su .

Artículo 2: El recurso afirma que las tachas de inconstitucionalidad formuladas al artículo 1 son trasladables al artículo 2, que lleva como epígrafe «Definiciones». Especialmente a su apartado a), en cuanto se refiere a «la proyección exterior de Cataluña fuera del ámbito de la Unión Europea» y, en el párrafo segundo, al inciso «los intereses del país». Todo ello evidencia la atribución de subjetividad internacional a Cataluña.

Sostiene asimismo la Abogacía del Estado que la definición de los «acuerdos de colaboración» del artículo 2 d) contraviene los arts. 2 c) y 53 y siguientes de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, así como el art. 195 EAC. Esta ley estatal define los acuerdos de colaboración como acuerdos internacionales no normativos que contienen declaraciones de intenciones o compromisos de actuación políticos, técnicos o logísticos sin ser fuente de obligaciones internacionales; el artículo 2 d) impugnado los define por su parte como acuerdos sin efectos jurídicos de Derecho internacional, que solo imponen obligaciones jurídicas a las partes que los otorgan.

Afirma también que son inconstitucionales los apartados e) y f) del artículo 2, que definen las «Delegaciones del Gobierno en el exterior» y la «Delegación del Gobierno ante la Unión Europea»; exceden del ámbito competencial de Cataluña y pretenden dotarla de aparente subjetividad internacional, especialmente en el caso de las Delegaciones en el exterior, a las que se atribuye la defensa de la «proyección internacional del país».

Recurre igualmente el término «diplomacia» [apartados i), j), k) y l) del artículo 2] porque invade la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales, pues alude a las relaciones diplomáticas entre Estados.

Artículo 3: Sostiene la Abogacía del Estado que este precepto, relativo a los principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea, incluye principios de política exterior propios del Estado. Especialmente comprueba la extralimitación competencial en el apartado e), que se refiere al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos» y puede interferir con la política exterior del Estado. También cuestiona el apartado h), en cuanto alude a la «búsqueda de sinergias con el Gobierno del Estado y con las demás Administraciones públicas», en términos de absoluta igualdad con el Estado y desconociendo su función coordinadora. Además, el precepto se refiere «a los principios rectores de las políticas públicas establecidos por el Estatuto», sin mencionar la Constitución ni la Ley de acción exterior del Estado; lo que acredita que no se asume que la acción exterior de las instituciones catalanas debe coordinarse con la actuación exterior estatal, con prevalencia de esta última en caso de conflicto, como dispone el art. 2.2 b) de la Ley estatal de acción exterior.

Artículo 4: Afirma su inconstitucionalidad por remisión a los razonamientos anteriores; en particular se impugnan sus apartados a) y b), en cuanto se refieren a la acción exterior de Cataluña.

Artículo 5: Se impugna en cuanto, al referirse a las funciones del Parlamento de Cataluña como actor de la acción exterior, en el apartado a) menciona el control de la «acción exterior de la Generalitat», en el apartado c) «el plan estratégico de acción exterior» y en el apartado e) las «relaciones bilaterales con otros parlamentos». Especialmente, considera que excede de las competencias autonómicas el apartado h), que atribuye al Parlamento catalán «ejercer la función de control del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión Europea», mientras que el art. 188 EAC dispone que el Parlamento «participará» en los procedimientos de control, ya que solo el Estado Español es miembro de la Unión Europea y solo a él le corresponde ejercer el control del citado principio.

Artículo 6: Se considera inconstitucional en la medida en que, de manera indiscriminada, sin sujeción al principio de lealtad institucional ni comunicación al Gobierno de la Nación, atribuye a la Presidencia de la Generalitat la función de «mantener relaciones con las autoridades del ámbito internacional».

Artículo 7: Este precepto confirma que la mención al «Gobierno» que hace el art. 1.1 de la Ley 16/2014 es al Gobierno de la Generalitat, lo que conlleva la inconstitucionalidad de todo el precepto, conforme a lo antes razonado. Especial reproche merece el apartado e), que atribuye al Gobierno de la Generalitat la función de aprobar acuerdos de colaboración, por los motivos ya expuestos en la impugnación del artículo 2 d).

Artículos 8 y 9: Se afirma su inconstitucionalidad por conexión, en cuanto que las funciones de la Administración y de las instituciones de la Generalitat a que se refieren se proyectan en un ámbito exterior.

Artículo 26: El recurso entiende que este precepto es inconstitucional en cuanto alude a las relaciones del Gobierno de la Generalitat «con gobiernos de otros territorios», dentro de un capítulo que no se refiere a las relaciones con la Unión Europea; lo que trasluce una concepción de la posición institucional de la Generalitat incompatible con la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. Reproche especial merece el apartado e), que considera objetivo del Gobierno de la Generalitat establecer relaciones institucionales con el cuerpo consular presente en Cataluña y promover consulados de otros países para potenciar las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés en Cataluña. El precepto vulnera el art. 149.1.3 CE porque las relaciones consulares, conforme al Convenio de Viena de 1963, se desarrollan entre sujetos de Derecho internacional; esto es, entre Estados y organizaciones de Derecho internacional, en su caso.

Artículos 29 a 33: Se impugnan estos preceptos, ubicados dentro del título III de la Ley relativo a la «Representación de la Generalitat en el exterior». Aun partiendo de la doctrina recogida en la STC 165/1994, que avaló la constitucionalidad de las oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea para la defensa de los intereses autonómicos derivados de sus competencias, su redacción se considera «equívoca» y susceptible de dar lugar a la atribución de funciones muy similares a las propias del que corresponde al Estado art. 149.1.3 CE (SSTC 165/1994, 31/2010 y 80/2012). De manera específica cuestiona la expresión «intereses reales del país» del artículo 29.3, así como la de «el conjunto de los intereses de Cataluña y la proyección internacional del país» del artículo 31.

Al respecto el Abogado del Estado invoca el art. 12 de la Ley estatal de acción exterior, que exige la observancia de una serie de requisitos y mecanismos de coordinación para que las Comunidades Autónomas puedan abrir oficinas para su promoción exterior que la Ley recurrida desconoce. En definitiva, concluye que los arts. 29 a 33 incurren en inconstitucionalidad inmediata, dada la falta de competencia autonómica para establecer órganos permanentes de representación ante sujetos internacionales, y en inconstitucionalidad mediata, al vulnerar la Ley estatal de acción exterior.

Artículos 34 a 38: Por último, impugna el Abogado del Estado estos preceptos incluidos en el título IV de la Ley sobre «Relaciones de la Generalitat con la ciudadanía y con la sociedad civil en materia de acción exterior». Aun afirmando que, en especial los cuatro primeros, tienen carácter programático, denuncia que en todos ellos se vinculan las actuaciones a la acción exterior de la Generalitat (arts. 34.2, 35.1, rúbrica del 36, 37.2 y 38) en el marco de la diplomacia pública, con especial relevancia en el artículo 37.3. Considera pieza clave el artículo 38 en la medida en que dice que el Gobierno de la Generalitat «dirige y coordina las actividades de diplomacia pública que lleva a cabo la Administración de la Generalitat para garantizar la adecuación y coherencia de dichas actividades con el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea». Afirma que las definiciones de «diplomacia pública, privada económica y deportiva» del art. 2 adquieren así un sentido claramente inconstitucional al atribuir a la Generalitat unas funciones que solo corresponden al Estado.

2. Mediante providencia de 14 de abril de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó asimismo tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, conforme al art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso (11 de marzo de 2015) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros. Ordena la comunicación de la suspensión a los Presidentes de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat».

3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de abril de 2015, la Vicepresidenta Primera y Presidenta en funciones del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo el Vicepresidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en la misma fecha.

4. Con fecha 7 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general del Tribunal escrito de la Abogada de la Generalitat de Cataluña por el que comparece en la representación que ostenta y formula alegaciones, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno en relación con los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea. Mediante otrosí solicitó el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

Como consideración previa, la Abogada de la Generalitat manifiesta que la impugnación de una ley autonómica no puede fundamentarse ni en una interpretación ajena al texto legal ni en la mera ausencia de cita expresa de las competencias estatales. Sin embargo, es justamente esto lo que sucede en este caso, pues el recurso no se basa en el tenor de los preceptos impugnados, sino en la interpretación que el recurrente hace de los mismos. Esa interpretación sería artificiosa y forzada y obvia la exposición de motivos de la Ley 16/2014, que se remite a las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre la acción exterior de la Generalitat, declaradas constitucionales por la STC 31/2010.

La interpretación que hace el Abogado del Estado es ajena al texto legal en varios sentidos. De una parte, en cuanto el recurso insiste en que la Ley 16/2014 utiliza determinados términos con la voluntad de «eludir los límites» de la acción exterior de la Generalitat; olvida así la Abogacía del Estado que el juicio de inconstitucionalidad debe verificarse al margen del . De otra parte, en cuanto el recurso deduce la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la ausencia en los mismos de referencias expresas a la competencia estatal en materia de relaciones internacionales o las leyes estatales en la materia, como la Ley 2/2014, de acción exterior del Estado, y la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, a pesar de que el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de la reproducción en leyes autonómicas de la normativa estatal cuando no se dispone de título competencial habilitante y la reiteración no es necesaria para hacer inteligible la norma (entre otras, STC 47/2004, FJ 8). Por último, afirma que tampoco es consistente apoyar la inconstitucionalidad de la Ley 16/2014 en el hecho de que la Generalitat no haya impugnado la Ley estatal 2/2014; Cataluña no cuestiona, en contra de lo que mantiene el recurso, la facultad del Estado de dirigir la política exterior y de establecer mecanismos de coordinación en este ámbito.

A continuación, la Abogada de la Generalitat explica que sus alegaciones se dividen en dos bloques. El primero, dirigido a argumentar que de la Ley 16/2014 no se deriva el reconocimiento de Cataluña como sujeto de Derecho internacional, sino solo el legítimo ejercicio por una Comunidad Autónoma de una acción exterior conforme a su Estatuto de Autonomía y a la doctrina del Tribunal Constitucional. Y el segundo, en el que se da respuesta a las alegaciones concretas relativas a los preceptos impugnados.

Previamente a su análisis, no obstante, la Abogada de la Generalitat precisa que el parámetro de constitucionalidad a tener en cuenta está integrado por el art. 149.1.3 CE y los capítulos II y III del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la doctrina del Tribunal Constitucional; pero no por la Ley estatal 2/2014, que invoca el Abogado del Estado para formular sus tachas de inconstitucionalidad mediata, pues ni estamos en un ámbito de competencia estatal básica, ni existe en ningún caso contradicción entre la ley estatal y la ley autonómica.

Expone a continuación la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.3 CE a partir de las SSTC 165/1994, 80/2012, 198/2013 y 46/2015 de las que resultaría que las actividades con relevancia exterior de las Comunidades Autónomas son constitucionales si son necesarias o convenientes para el ejercicio de una competencia autonómica. No pueden sin embargo incluirse en lo que se ha considerado como relaciones internacionales en sentido estricto y no perturban ni condicionan la política exterior del Estado el cual puede establecer medidas que regulen y coordinen esas actividades. Afirma que esta doctrina fue recogida en los arts. 193 a 200 EAC sobre acción exterior de la Generalitat, que fueron declarados constitucionales por la STC 31/2010, a pesar de lo cual el recurso contra la Ley 16/2014, que desarrolla tales artículos insiste en los mismos argumentos que había ya rechazado la STC 31/2010.

Entrando a desarrollar el primer bloque de alegaciones anunciado, en el que se trata de argumentar que la Ley 16/2014 no configura a Cataluña como sujeto de Derecho internacional, la Abogada de la Generalitat sostiene que los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 (cita en particular los arts. 1, 2 y 4) se limitan a indicar que las actuaciones que las instituciones públicas y administraciones de Cataluña llevan a cabo en el exterior («acción exterior») deben tener por objeto la proyección y promoción de los intereses de Cataluña y el ejercicio de sus competencias. La Ley 16/2014 distingue entre actuaciones de proyección exterior cuyo principal objetivo es la promoción exterior de Cataluña en el plano cultural y económico y las que suponen ejercicio directo de competencias de la Generalitat. Solo en este segundo caso la ley reconoce la posición de Cataluña como actor, que no sujeto, de Derecho internacional. Los preceptos impugnados no reconocen a las instituciones catalanas capacidad para crear Derecho internacional o reclamar su cumplimiento ante instancias internacionales; sino que solo les reconocen capacidad para participar en el marco internacional. La actuación exterior de las Comunidades Autónomas es instrumental respecto del ejercicio de sus competencias pero, estando esas competencias interrelacionadas, sería absurdo pretender delimitar en cada caso qué concreta competencia legitima una actuación en el exterior; su ejercicio difuso y conjunto comporta el reconocimiento de una acción exterior cuyo objeto es la promoción de los intereses de Cataluña.

Ya la STC 31/2010 legitimó –afirma– la actuación exterior de la Generalitat para la promoción de sus intereses en el ámbito de la Unión Europea y no cabe ignorar que el Estatuto de Autonomía de Cataluña reconoce esa promoción en otros ámbitos previstos en sus arts. 194, 195, 197 y 198; sin que la previsión expresa de «los intereses de Cataluña» haya merecido ningún reproche constitucional. Por ello, es erróneo impugnar los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014 por atribuir funciones a las instituciones catalanas no limitadas al ámbito de competencias de la Generalitat y también basar la inconstitucionalidad de estos preceptos en el hecho de no referirse expresamente a la función coordinadora del Estado en el ámbito de las relaciones internacionales. Aunque los arts. 1 y 7 de la Ley 16/2014 se refieren a la función coordinadora del Gobierno de la Generalitat, ello es conforme con los arts. 68 y 199 EAC y es compatible con las funciones del Estado en materia de relaciones internacionales que la Ley 16/2014 no niega ni impide. En particular, no las impide la enumeración de principios rectores de la acción exterior del art. 3 de la Ley 16/2014, ni cabe deducir de ella un desconocimiento de la competencia estatal de coordinación. En suma, los preceptos impugnados no definen a Cataluña como sujeto de Derecho internacional ni pretenden que ocupe el papel del Estado en la definición y dirección de la política internacional.

Examinando en concreto los artículos recurridos, la Abogada de la Generalitat rechaza la impugnación dirigida contra el art. 7.2 e) de la Ley 16/2014, relativo a la facultad del Gobierno (de la Generalitat) de aprobar la conclusión de acuerdos de colaboración con entes públicos de otros Estados o con organizaciones internacionales y contra la definición de esos acuerdos de colaboración del artículo 2 d). Sostiene que basta analizar esta definición de los acuerdos de colaboración para comprobar que sus elementos no se corresponden con los de los tratados internacionales que solo puede suscribir el Estado art. 149.1.3 CE; no producen efectos jurídicos de Derecho internacional ni generan obligaciones internacionales o responsabilidades al Estado español frente a otros Estados u organizaciones internacionales. Aunque la Ley 16/2014 no mencione los requisitos para la celebración de acuerdos internacionales no normativos regulados en la Ley estatal 25/2014, ello no es causa de inconstitucionalidad; la Ley 25/2014 no es ley básica y además los arts. 2 d) y 7 e) no niegan ni impiden su aplicación. La STC 31/2010, FJ 126, ya admitió la suscripción por la Generalitat de acuerdos de colaboración con proyección exterior.

Las alegaciones de la Abogada de la Generalitat rebaten a continuación el recurso contra los apartados e) y f) del art. 2 y contra los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014, que definen y regulan las delegaciones del Gobierno en el exterior y ante la Unión Europea. Niega que estos artículos excedan de las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña por desvincular las funciones de las delegaciones y oficinas de las competencias autonómicas. Dice que el Estatuto de Autonomía de Cataluña tampoco contiene referencia expresa al ejercicio concreto de competencias autonómicas porque las actuaciones con proyección exterior de las Comunidades Autónomas se justifican en el conjunto de sus competencias y así lo reconocen la STC 31/2010 y, antes, la STC 165/1994, al avalar las oficinas de las Comunidades Autónomas ante las instituciones europeas para la defensa de intereses autonómicos.

La Abogada de la Generalitat rechaza también la inconstitucionalidad de las definiciones de «diplomacia pública» de los apartados i), j), k) y l) del art. 2 y de su regulación contenida en los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014. Dice que el recurso solo realiza una concreta alegación de inconstitucionalidad del artículo 38, pues admite el recurrente que los demás preceptos tienen un carácter programático. Señala que la diplomacia pública, en contra de lo que afirma el recurso, no se corresponde con el concepto de diplomacia propio del Derecho internacional, pues no se realiza por sujetos internacionales en su calidad de tales a través de órganos que actúan en su nombre. La diplomacia pública, explica, es un concepto nuevo que aparece por primera vez en un texto legal en la conocida como de 1961; consiste en una estrategia de información dirigida a atraer la atención y orientar a la opinión pública internacional con objetivos tanto económicos, atrayendo inversiones o turismo, como culturales. Los objetivos de la diplomacia pública se corresponden con competencias autonómicas, siendo esta diplomacia susceptible de ser utilizada también por el Estado y sin que interfiera en el ejercicio por éste de la diplomacia en sentido técnico, ni con su dirección de la política exterior. De hecho, las actividades de diplomacia pública en Cataluña, realizadas por entidades públicas y privadas, a veces en colaboración con el Estado, se llevan realizando desde hace más de treinta años, siendo ejemplos de ello el «Centre Unesco de Catalunya», el «Patronat Catalunya Mon-Consell de la Diplomacia Pública de Catalunya» o la «Casa Asia».

La Abogada de la Generalitat rechaza también la inconstitucionalidad de las definiciones de «diplomacia pública» de los apartados i), j), k) y l) del art. 2 y de su regulación contenida en los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014. Dice que el recurso solo realiza una concreta alegación de inconstitucionalidad del artículo 38, pues admite el recurrente que los demás preceptos tienen un carácter programático. Señala que la diplomacia pública, en contra de lo que afirma el recurso, no se corresponde con el concepto de diplomacia propio del Derecho internacional, pues no se realiza por sujetos internacionales en su calidad de tales a través de órganos que actúan en su nombre. La diplomacia pública, explica, es un concepto nuevo que aparece por primera vez en un texto legal en la conocida como de 1961; consiste en una estrategia de información dirigida a atraer la atención y orientar a la opinión pública internacional con objetivos tanto económicos, atrayendo inversiones o turismo, como culturales. Los objetivos de la diplomacia pública se corresponden con competencias autonómicas, siendo esta diplomacia susceptible de ser utilizada también por el Estado y sin que interfiera en el ejercicio por éste de la diplomacia en sentido técnico, ni con su dirección de la política exterior. De hecho, las actividades de diplomacia pública en Cataluña, realizadas por entidades públicas y privadas, a veces en colaboración con el Estado, se llevan realizando desde hace más de treinta años, siendo ejemplos de ello el «Centre Unesco de Catalunya», el «Patronat Catalunya Mon-Consell de la Diplomacia Pública de Catalunya» o la «Casa Asia».

La Abogada de la Generalitat se opone igualmente a la inconstitucionalidad de los arts. 6 y 26 de la Ley 16/2014, sobre relaciones de su Presidente con las autoridades de ámbito internacional y objetivos de las relaciones de su Gobierno con otros gobiernos. Considera que las SSTC 165/1994 y 31/2010 no niegan que las Comunidades Autónomas puedan relacionarse con gobiernos de otros territorios para promover sus intereses, sin perjuicio de la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. Del artículo 26 no resulta la creación de obligaciones internacionales o que den lugar a responsabilidad del Estado. Este artículo desarrolla los arts. 193, 197 y 198 EAC, no impugnados en su día; la misma Ley estatal 2/2014, de acción y del servicio exterior del Estado, como evidencia su exposición de motivos, reconoce que las Comunidades Autónomas deben mantener relaciones en el exterior. El artículo 26.1 e) se refiere a las relaciones con el cuerpo consular presente en Cataluña, que se justifican en la actuación exterior de la Generalitat. No suponen ejercicio de funciones consulares ni conllevan que la Generalitat pueda sustituir al Gobierno estatal en la decisión sobre el establecimiento de relaciones consulares con otro Estado; así lo demuestra que el artículo 26 establezca como objetivo del Gobierno de la Generalitat el promover el establecimiento de nuevos consulados de otros países sin atribuirle función decisoria alguna.

Por último, la Abogada de la Generalitat rebate la tacha de inconstitucionalidad formulada contra los arts. 5 h) y 7.2 c) de la Ley 16/2014.

En cuanto al artículo 5 h), que establece como función del Parlamento de Cataluña el control del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión Europea, la Abogada de la Generalitat, tras recordar la doctrina constitucional sobre participación de las Comunidades Autónomas en las políticas europeas (SSTC 252/1988 y 165/1994), destaca que los instrumentos de participación de la Generalitat en la Unión Europea se regulan en los arts. 185 a 188 EAC, que fueron declarados constitucionales por la STC 31/2010. Seguidamente, pone de manifiesto que el principio de subsidiariedad, previsto en el art. 5.3 del Tratado de la Unión Europea y en su protocolo número 2, supone que solo se legitime la intervención de la Unión, en ámbitos en que su competencia no es exclusiva, cuando los Estados miembros no pueden alcanzar suficientemente los objetivos; así el protocolo número 2 prevé que los Parlamentos nacionales, que deben velar por el cumplimiento de tal principio, consulten a los Parlamentos regionales afectados. En España, este proceso de consultas se regula en el art. 6 de la Ley 8/1994, de regulación de la comisión mixta para la Unión Europea, introducido por la Ley 24/2009. Así, el art. 5 h) de la Ley 16/2014 se limita a recoger esa función de control que la legislación europea y española atribuyen a los Parlamentos autonómicos sin pretender modificar el sistema de control regulado por el legislador estatal como entendió ya la STC 31/2010 al interpretar el art. 188 EAC.

El artículo 7.2 c) enumera entre las funciones del Gobierno de la Generalitat la de participar en el nombramiento de los representantes de la Generalitat en las delegaciones negociadoras y en la representación permanente del Estado ante la Unión Europea. Afirma la Abogada de la Generalitat que de su redacción no resulta que se pretendan negar las facultades del Estado en la designación de los representantes, por lo que su impugnación solo busca obtener del Tribunal una interpretación innecesaria que debe ser rechazada conforme a lo declarado en la STC 31/2010.

5. El 8 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña por el que se persona en el recurso en la representación que ostenta y solicita su desestimación. Mediante otrosí interesa el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

Las alegaciones del Letrado del Parlamento de Cataluña comienzan con una serie de consideraciones generales sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales y la regulación sobre acción exterior y relaciones con la Unión Europea contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y validada en la STC 31/2010. Recuerda la doctrina constitucional sobre la competencia estatal citada (SSTC 165/1994 y 31/2010) que supondría que las Comunidades Autónomas pueden realizar actuaciones con proyección exterior en ejercicio de sus competencias, con el límite de la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.3 CE. Esta se refiere a las relaciones entre sujetos internacionales regidas por el Derecho internacional y, sin ánimo de exhaustividad, comprende la celebración de tratados (), la representación exterior ), la creación de obligaciones internacionales, la responsabilidad internacional del Estado y la coordinación de las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas en aras de la dirección y ejecución de la política exterior.

A su vez, la Ley catalana 16/2014, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, codifica la práctica ya existente en este ámbito, fundamentada jurídicamente en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y en leyes sectoriales como la Ley 18/1996, de 27 de diciembre, de relaciones con las comunidades catalanas del exterior y la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo, no impugnadas ante el Tribunal Constitucional. Cita también el Letrado del Parlamento de Cataluña el plan de acción exterior del Gobierno de Cataluña 2010-2015 cuyos objetivos coincidirían con los de la Ley 16/2014 y tampoco fue impugnado. Sostiene que la práctica de la acción exterior de la Generalitat desde los años 80 ha sido similar a la del resto de Comunidades Autónomas; ha consistido esencialmente en viajes de autoridades al extranjero, creación de oficinas en el exterior y acciones de cooperación. Señala también, con cita de varios autores, que la doctrina ha defendido la necesidad de una acción exterior de las Comunidades Autónomas y concluye este apartado con una síntesis del objeto, finalidades, estructura y contenido de la Ley 16/2014.

A continuación, el Letrado del Parlamento de Cataluña examina la presunta vulneración competencial que el recurso imputa a la Ley 16/2014, analizando pormenorizadamente las alegaciones relativas a cada precepto impugnado.

En cuanto al art. 1.1 de la Ley 16/2014, rechaza que sea inconstitucional la distinción entre «acción exterior de Cataluña» y «relaciones de la Generalitat con la Unión Europea» y que la atribución a Cataluña de una acción exterior carezca de base competencial. Sostiene que la relación entre las nociones jurídicas de «Cataluña» y «Generalitat» deriva de los arts. 1 y 2 EAC, siendo la Generalitat el sistema institucional en que se organiza jurídicamente el autogobierno de Cataluña. Dice que debe subrayarse que, tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como la Ley 16/2014, distinguen, al referirse a la proyección exterior de la actuación de la Comunidad Autónoma, entre su objeto específico (art. 1.2 de la Ley) y sus finalidades genéricas (apartados 1.1 y 1.4), de manera que el artículo 1.1 a), que alude a la máxima proyección exterior de Cataluña y la promoción en el exterior de sus intereses, es muy semejante al art. 193 EAC.

Añade que las competencias de la Generalitat para promover los intereses de Cataluña en el exterior se fundamentan en los arts. 6, 12, 13, 127, 134, 150, 171, 184 a 192 y 193 a 200 EAC y recuerda que el art. 137 CE determina que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Del art. 1 de la Ley 16/2014 no cabe inferir que la Generalitat invada la competencia estatal del art. 149.1.3 CE. La acción exterior de la Generalitat se viene realizando pacíficamente desde hace años; el artículo 1, en el ámbito de la Unión Europea, se remite a la normativa vigente, por lo que se ajusta al bloque de constitucionalidad. La calificación de Cataluña como «actor internacional» no supone, como entiende el recurrente, que se atribuya a la Generalitat subjetividad internacional. Distingue, con cita de doctrina, entre los actores internacionales que juegan algún papel en el sistema internacional y los sujetos de Derecho internacional público, principalmente Estados y organizaciones internacionales. Considera que cuando el recurrente afirma que el artículo 1 no menciona la coordinación que corresponde al Gobierno de la Nación en este ámbito, contradice la interpretación literal y sistemática del precepto. Así, el artículo 1 c) se refiere a la normativa vigente; el artículo 2, al definir la acción exterior, la relaciona con las atribuciones competenciales de la Generalitat; el artículo 3, sobre principios rectores de la acción exterior, incluye «la garantía de coordinación» (letra c) y «el principio de lealtad institucional y la búsqueda de sinergias con el Gobierno del Estado» (letra h). Cita también el artículo 18 y el preámbulo de la Ley 16/2014, que se remite al Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la jurisprudencia constitucional. En cuanto a los apartados 2 y 3 del artículo 1, se remite a lo dicho sobre el apartado 1.

El Letrado del Parlamento catalán rechaza también la supuesta inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley 16/2014 remitiéndose a lo dicho sobre el artículo 1, puesto que el recurso afirma que las tachas de inconstitucionalidad formuladas frente a éste son trasladables al artículo 2. Reitera que el artículo 2 a) precisa que la acción exterior abarca todas las políticas, actividades e iniciativas de la Generalitat derivadas de sus competencias y que las menciones a la proyección exterior de Cataluña y a la promoción de sus intereses reproducen lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, que no mereció en este punto reproche de la STC 31/2010.

Defiende asimismo la constitucionalidad de la definición de los «acuerdos de colaboración» del artículo 2 d), que no atribuye a la Generalitat el ejercicio del , puesto que el precepto establece que estos acuerdos no tienen naturaleza ni efectos jurídicos de Derecho internacional. Afirma que los argumentos del recurso sobre la afectación de las competencias estatales de coordinación y la omisión de las formalidades previstas en la Ley estatal 25/2014, no resultan del texto de la Ley impugnada sino de una eventual aplicación contraria a la normativa vigente. Son de carácter preventivo, lo que ha de conducir a su rechazo, conforme a la doctrina constitucional (SSTC 239/1992, 49/1984 y 165/1994). Añade que la reproducción de preceptos de legislación estatal en las normas autonómicas cuando la Comunidad Autónoma carece de competencia en la materia es una práctica no solo inadecuada sino incursa en inconstitucionalidad (STC 150/1998, entre otras).

Sobre los apartados e) y f) del artículo 2, afirma el Letrado del Parlamento catalán que tienen fundamento en los arts. 192 y 194 EAC, avalados por la doctrina constitucional en los términos expuestos. Por último, contesta al reproche que se formula al término «diplomacia» [apartados i), j), k) y l) del artículo 2] por remisión a lo que luego alega para rebatir la impugnación que se dirige contra el artículo 38.

Rechaza igualmente la pretendida inconstitucionalidad del art. 3 de la Ley 16/2014. El hecho de que el precepto, al enumerar los principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea, incluya principios de política exterior propios del Estado, no supone sino la adecuación a esos principios. Sobre el inciso relativo al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos», recuerda que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado expresamente sobre el «derecho a decidir» declarando que cabe una interpretación constitucional de este principio [STC 42/2014, FJ 3 b). Respecto al apartado h), rechaza que desnaturalice el principio de lealtad institucional y que desconozca la coordinación del Estado en política exterior. Afirma que, al utilizar este apartado la conjunción «y», se deduce que la búsqueda de sinergias es otro principio rector que refleja la voluntad de asociación de distintas Administraciones para conseguir los objetivos de las políticas públicas. Si se menciona solo el Estatuto (y no la Constitución ni la Ley estatal) es por ser la norma institucional básica de la Generalitat. Da también aquí por repetido lo ya dicho respecto de las alegaciones preventivas, la improcedencia de reproducir las leyes estatales en las autonómicas y la necesidad de una interpretación sistemática del art. 3 h) con los arts. 2, 3 c), 18 y con el preámbulo de la Ley 16/2014.

En cuanto al art. 4 de la Ley 16/2014, cuyos apartados a) y b) se impugnan por referirse a la acción exterior de Cataluña como actor internacional, el Letrado del Parlamento catalán sostiene que este precepto no conculca la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional. El recurso tendría también en este punto, carácter preventivo. Pide que se den por repetidas sus alegaciones sobre la inadecuación de la reproducción de leyes estatales por las autonómicas.

Al examinar la impugnación de los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014, el Letrado del Parlamento de Cataluña afirma que la alegación de extralimitación competencial del recurso en este punto es genérica y que los preceptos citados se limitan a enumerar las funciones de las instituciones de la Generalitat. Reproducen, en la mayoría de los casos, los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, o lo previsto en el Tratado de la Unión Europea, o en la Ley estatal 24/2009, de modificación de la Ley 8/1994, que regula la comisión mixta para la Unión Europea para su adaptación al Tratado de Lisboa, como en el caso de la función de control del principio de subsidiariedad. En particular, el art. 5 de la Ley 16/2014 enumera las funciones del Parlamento catalán de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Cataluña, por lo que no cabe argumentar que son funciones ilimitadas ni sin base competencial. La función de debate y seguimiento del plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea del apartado c) es una función fundamental de toda asamblea parlamentaria, reconocida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La función de control del principio de subsidiariedad del apartado h) no puede contradecir el Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que se remite al mismo. Por otro lado, la interpretación del recurrente sobre esta función es contraria a su naturaleza, que conlleva la participación de los Parlamentos regionales. Invoca el Letrado del Parlamento de Cataluña el art. 12 del Tratado de la Unión Europea, su protocolo número 2 y la Ley estatal 24/2009, así como los arts. 188 EAC y 181 del Reglamento del Parlamento de Cataluña y la interpretación doctrinal del principio de subsidiariedad. Sostiene que, desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, esta función se ha ejercido habitualmente por el Parlamento de Cataluña y por el resto de Parlamentos autonómicos.

En cuanto al art. 6 de la Ley 16/2014, el Letrado del Parlamento de Cataluña afirma que no cabe sostener que es contrario al principio de lealtad institucional. Se trata de un principio rector de la acción exterior recogido como tal en el art. 3 h) de la Ley 16/2014. Añade que el artículo 6 es conforme al art. 67 EAC, que atribuye a la Presidencia de la Generalitat su más alta representación, y a la práctica seguida en esta materia; son habituales las relaciones de Presidentes de Comunidades Autónomas con autoridades internacionales. Manifiesta que el recurso vuelve a tener en este caso carácter preventivo.

Tampoco considera el Letrado del Parlamento de Cataluña inconstitucional el art. 7 de la Ley 16/2014. El hecho de que no mencione al Gobierno de la Nación es debido a que su objeto es regular las atribuciones del Gobierno de la Generalitat. Si lo que quiere destacar el recurrente es que el precepto no se refiere a la coordinación con el Gobierno del Estado, se han de reiterar las alegaciones sobre el carácter preventivo del recurso. Respecto al apartado e), que se recurre por atribuir al Gobierno de la Generalitat la función de aprobar acuerdos de colaboración definidos en el artículo 2 d), también recurrido, se dan por reproducidos los argumentos ya expuestos. Respecto al apartado c), que atribuye al Gobierno de la Generalitat la función de participar en el nombramiento de las personas que deben representar a esta en las delegaciones negociadoras del Estado ante la Unión Europea y en la representación permanente del Estado ante la Unión Europea, el recurso no le achaca vicio de inconstitucionalidad sino que solo dice que debe entenderse referido a una función de propuesta. Frente a ello el Letrado del Parlamento de Cataluña manifiesta que esta es, en efecto, la única interpretación posible según el tenor del artículo 7 c) de la Ley 16/2014 y los arts. 149.1.3 CE y 196 EAC.

Sostiene también el Letrado del Parlamento catalán la constitucionalidad del art. 8 de la Ley 16/2014, puesto que regularía funciones de ejecución de los departamentos de la Generalitat con competencias en materia de acción exterior con fundamento jurídico genérico en el art. 150 EAC y específico en los arts. 193 a 200 EAC. Entiende que estas funciones no traspasan los límites de la acción exterior de la Generalitat definidos en la doctrina constitucional. En cuanto al artículo 9, puesto que el reproche de inconstitucionalidad que se le formula se basa en el mismo razonamiento esgrimido frente al artículo 8, se dan por reproducidos los argumentos anteriores. Respecto a la observación del recurso relativa a la necesidad de limitar las relaciones de colaboración y mecanismos de información, que este precepto contempla, a las competencias autonómicas, el Letrado del Parlamento catalán afirma que no cabe otra interpretación, aunque la formulación de esta observación se considera incongruente con la inconstitucionalidad que se alega. Concluye este apartado del escrito afirmando que los arts. 1 a 9 de la Ley 16/2014 no vulneran la competencia del Estado sobre relaciones internacionales y permiten una interpretación conforme con la Constitución.

En cuanto al art. 26 de la Ley 16/2014, relativo a las «Relaciones del Gobierno con otros gobiernos», su fundamento legal está, según el Letrado del Parlamento catalán, en los arts. 193, 195, 197 y 198 EAC, avalados por la STC 31/2010. Se basa en la práctica anterior, pues el Gobierno de Cataluña participa en acciones de cooperación con otros gobiernos en diversos foros internacionales, sin que ello haya sido impugnado ante el Tribunal Constitucional. También son habituales las reuniones de Presidentes de Comunidades Autónomas con representantes consulares acreditados ante el Estado español. A su juicio, el tenor del artículo 26 no traspasa los límites de la acción exterior de las Comunidades Autónomas establecidos por la doctrina constitucional. Solo establece que el Gobierno de la Generalitat puede relacionarse con otros gobiernos para promover una serie de objetivos genéricos de carácter económico, social o cultural; todo esto no se materializa en la conclusión de tratados internacionales, ni supone ejercicio del derecho de legación, ni genera responsabilidad internacional del Estado, ni tiene por qué incidir en la política exterior. Entiende que una interpretación del art. 26 de la Ley 16/2014 como la que plantea el recurso, además de preventiva, sería contraria a los principios rectores de los apartados h) y j) del art. 3 de la misma Ley y a los arts. 3.1, 3.2 y 193 EAC. Cabe una interpretación del artículo 26 conforme a la Constitución. En particular, no puede entenderse inconstitucional el apartado e), que solo establece el objetivo de promover relaciones con el cuerpo consular: aun siendo «fluidas y constantes» no son permanentes ni reguladas por el Derecho internacional. Igualmente se habla de promover nuevos consulados, los cuales, en su caso, deberán ser establecidos por el Estado español y el tercer Estado afectado. Recuerda, en fin, que las Comunidades Autónomas pueden realizar actuaciones con proyección exterior y ejecutar obligaciones derivadas de tratados internacionales ratificados por España, lo que puede comportar que se establezca una relación entre una Comunidad Autónoma y un Estado soberano (cita la STC 58/1982, FJ 4).

Tampoco puede acogerse, dice el Letrado del Parlamento catalán, la impugnación de los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014, por varias razones. Ante todo, porque estos preceptos regulan una serie de unidades administrativas meramente instrumentales respecto de los objetivos de las actividades con proyección exterior de la Generalitat. Esta es competente para crear dichas unidades conforme a los arts. 150, 192 y 194 EAC. La Ley 2/2014, de la acción exterior del Estado, reconoce que las Comunidades Autónomas pueden realizar actividades con promoción exterior y crear oficinas en el exterior; lo que no se incluye en la materia de relaciones internacionales reservada al Estado art. 149.1.3 CE. Así se evidencia en la práctica de las Comunidades Autónomas que han creado unidades orgánicas en el exterior; en concreto, Cataluña ha abierto oficinas en el exterior desde los años 80, citando el escrito varios ejemplos. La STC 165/1994 ya avaló el establecimiento por las Comunidades Autónomas de oficinas en el exterior.

Las delegaciones y oficinas reguladas en los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014 no suponen ejercicio por la Comunidad Autónoma del derecho de legación del Estado. Se crean por decreto del Gobierno catalán, mientras que el establecimiento de relaciones diplomáticas y consulares se efectúa por consentimiento mutuo entre los Estados. Además, el régimen jurídico de estas oficinas y delegaciones de la Generalitat no es el de las misiones diplomáticas ni el de las oficinas consulares regulado en los respectivos Convenios de Viena. Tras comparar las funciones de las misiones diplomáticas y oficinas consulares con las de las delegaciones y oficinas de Cataluña en el exterior, llega a la conclusión de que no coinciden; a ello añade que estas últimas no cuentan con las inmunidades y privilegios propios de las primeras. Tampoco cuenta el personal de las oficinas y delegaciones autonómicas en el exterior con el especial estatuto jurídico del personal diplomático y consular, lo que ilustra con cita de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de noviembre de 2007, dictada en los asuntos C-7/06, C-8/06 y C-9/06. Aunque los arts. 29 a 33 no se refieran a los requisitos que establece el art. 12 de la Ley estatal 2/2014 para que las Comunidades Autónomas puedan abrir oficinas en el exterior, ello no permite asumir que la ley estatal se vaya a incumplir; el recurso tiene también carácter preventivo en este punto. Finalmente, no es correcta la observación del recurso según la cual la instalación de las oficinas autonómicas en el exterior deberá tener lugar dentro de los locales del Servicio Exterior de Estado, pues esto no se adecúa al art. 12.4 de la Ley estatal 2/2014, según el Letrado del Parlamento de Cataluña.

Por último, se opone el representante del Parlamento catalán a la impugnación de los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014, en relación con el art. 2, apartados i), j), k) y l), de la misma ley, relativos a la «diplomacia pública» de Cataluña. Afirma que estos artículos no vulneran la competencia exclusiva del Estado sobre relaciones internacionales, pues contienen medidas meramente programáticas cuyo fundamento es el art. 200 EAC, que atribuye a la Generalitat la función de promover la proyección internacional de las organizaciones sociales, culturales y deportivas de Cataluña. El concepto de diplomacia pública definido en el art. 2 i) de la Ley 16/2014 no infringe los arts. 56.1, 96, 97 y 149.1.3 CE, pues se refiere a una noción distinta de la diplomacia tradicional a la que alude el informe del Consejo de Estado invocado en el recurso. La diplomacia pública se entiende como estrategia de información, en el marco internacional, dirigida a facilitar las actividades en el exterior de Cataluña. Es un concepto, propuesto por la doctrina, congruente con la práctica política de los Gobiernos de la Generalitat cuyo destinatario es la opinión pública general en lugar de los gobiernos de otros países como ocurre con la diplomacia tradicional. Así, los preceptos impugnados, dentro del título de la Ley 16/2014 sobre «Relaciones de la Generalitat con la ciudadanía y con la sociedad civil en materia de acción exterior», por su contenido no suponen relaciones entre sujetos internacionales regidas por el Derecho internacional. Además, una interpretación sistemática de estos preceptos conlleva su adecuación a los principios rectores recogidos en el art. 3, entre ellos, la lealtad institucional del art. 3 h) y el respeto al Derecho internacional del art. 3 j).

6. Mediante providencia de 12 de mayo de 2015 el Pleno del Tribunal acuerda incorporar a los autos los escritos de alegaciones de los Letrados del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña y dar traslado al Abogado del Estado por cinco días para alegaciones sobre las solicitudes formuladas por aquellos de levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

7. Evacuado por el Abogado del Estado el traslado conferido, mediante ATC 122/2015, de 7 de julio, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del apartado 1 b) del artículo 1; de las letras i), j), k) y l) del artículo 2; de la letra a) del artículo 4 y de los artículos 34 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea y levantar la suspensión del apartado 1 a) y c) y del apartado 2 del artículo 1; de las letras a) a la h) del artículo 2; del artículo 3; de las letras b) a la h) del artículo 4; de los artículos 5 a 9; del artículo 26; y de los artículos 29 a 33, todos ellos de la misma ley.

8. Por providencia de 20 de diciembre de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente Sentencia tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea.

El Abogado del Estado, en los términos ya expuestos, considera que los preceptos impugnados vulneran de forma inmediata la Constitución en cuanto infringen el art. 149.1.3 CE, en relación con los arts. 63, 93 a 96 y 97 CE, por invadir la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. También, de forma mediata, en cuanto contradicen la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. Asimismo entiende que los preceptos recurridos vulneran los arts. 184 a 192 y 193 EAC sobre relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y acción exterior de la Generalitat.

Los Letrados de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, conforme ha quedado expuesto en el relato de antecedentes, niegan las vulneraciones denunciadas, considerando que la Ley 16/2014 tiene fundamento en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y es respetuosa con la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales, conforme a la doctrina constitucional al respecto.

2. Para encuadrar adecuadamente las dudas de constitucionalidad planteadas procede recordar la doctrina constitucional sobre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Es preciso partir de la STC 165/1994, de 26 de mayo que, siguiendo la línea iniciada por la STC 37/1981, de 16 de noviembre, y reiterada en otras posteriores como la STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 5, precisó el contenido de este título competencial estatal, dejando claro que «no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una Comunidad Autónoma haya de realizar determinadas actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales de España» (STC 165/1994, FJ 3).

En particular es necesario tener en cuenta, dada su relación con el objeto del presente recurso, la STC 31/2010, de 28 de junio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña reformados por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio; entre ellos algunos de los relativos a las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y su acción exterior, que sirven de base a los preceptos de la Ley 16/2014 ahora impugnados.

La STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4 (como recuerda la reciente STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 3), resume la doctrina sobre las actividades de las Comunidades Autónomas con proyección en el exterior y el alcance de la competencia estatal del art. 149.1.3 CE de la forma siguiente:

«La doctrina sobre actividades de las Comunidades Autónomas con proyección exterior y el alcance de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales ha sido reiterada en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125, con cita expresa de la STC 165/1994, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 6, a las que se hace referencia por las partes en el presente recurso y posteriormente en la STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, citada a su vez por la 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4.

Dicha doctrina puede sintetizarse, a los efectos que aquí y ahora interesan, en los siguientes extremos:

a) Las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales.

b) En la delimitación del alcance de la competencia exclusiva estatal del art. 149.1.3 CE es preciso tener en cuenta que no cabe identificar la materia relaciones internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aunque en todo caso han de quedar fuera de la actividad con proyección exterior de las Comunidades Autónomas las actuaciones comprendidas en el referido título competencial.

c) Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva a favor del Estado del art. 149.1.3 CE, este Tribunal ha identificado como algunos de los elementos esenciales que conforman su contenido los relativos a la celebración de tratados (), a la representación exterior del Estado (), así como a la creación de obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado; en otras palabras, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un , no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

d) Dentro de la competencia estatal, se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado.»

En cuanto a los arts. 63, 93 a 96 y 97 CE, invocados por el Abogado del Estado en relación con la competencia estatal art. 149.1.3 CE, cabe recordar que la STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, con cita a su vez de la STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 4, advierte que «los arts. 93, 94 y 97 CE, aunque no constituyen ningún título atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el título competencial que contiene el art. 149.1.3 CE». Otro tanto cabe predicar, claro está, de los arts. 63, 95 y 96 CE.

A lo expuesto se han de añadir las consideraciones de la STC 31/2010 relativas a preceptos estatutarios que sirven de base a la Ley 16/2014 o que regulan la acción exterior de la Generalitat. Así, la STC 31/2010 no solo resume en su fundamento jurídico 125 la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.3 CE, en los términos luego recogidos por la STC 46/2015 ya expuestos, sino que además contiene otros pronunciamientos relevantes a efectos del presente recurso. A ellos tendremos ocasión de referirnos, en lo que resulte pertinente, al examinar las impugnaciones que se dirigen frente a los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014.

3. Antes de proceder al enjuiciamiento de los concretos preceptos legales impugnados, conviene precisar las consideraciones generales del recurso relativas a la amplitud y ambigüedad de los términos utilizados por la Ley 16/2014 y a la omisión de referencias a las competencias estatales en materia de acción exterior (recogidas en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de acción y del servicio exterior del Estado, sobre la que este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en su STC 85/2016, de 28 de abril, y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales). Estas consideraciones se formulan inicialmente de forma genérica e imprecisa, con referencia a la ley en su conjunto; sin embargo, se individualizan luego en la impugnación de determinados preceptos, por lo que las examinaremos al enjuiciarlos.

4. Tras la precisión expuesta, procede abordar el examen del art. 1 de la Ley 16/2014 frente al cual se esgrimen diversos argumentos con los que se trata de demostrar que este precepto (y el resto de los impugnados) configura a Cataluña como un sujeto de Derecho internacional, que pretende actuar en el exterior al margen de sus competencias e invadiendo las del Estado. En aras de la claridad expositiva abordaremos el examen de esos argumentos de forma separada.

Así, en primer lugar, sostiene el recurrente que la distinción que realiza el precepto entre la «acción exterior de Cataluña» y las «relaciones de la Generalitat con la Unión Europea» supone que Cataluña se configura como sujeto de Derecho internacional y que su acción exterior se desvincula de las competencias autonómicas, lo que no se acomoda a la doctrina constitucional al respecto, contraviniendo la competencia estatal art. 149.1.3 CE. Este Tribunal no comparte este primer reproche de inconstitucionalidad formulado frente al art. 1 de la Ley 16/2014, excepto en los extremos que luego se dirán.

Nuestra jurisprudencia ha reiterado (SSTC 31/2010, FJ 125, y 46/2015, FJ 4) que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior que sean necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias, siempre que no invadan la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE (u otras competencias estatales) ni perturben la dirección de la política exterior que incumbe al Gobierno según el art. 97 CE.

Por otra parte, la acción exterior de las Comunidades Autónomas no se circunscribe, lógicamente, a la Unión Europea. Aunque en esta los intereses autonómicos pueden verse más intensamente afectados, dadas las competencias de las instituciones europeas, ello no supone que no pueda existir afectación de tales intereses en otros ámbitos. En todo caso, la acción exterior autonómica fuera de la Unión Europea se encuentra admitida en nuestro ordenamiento, como lo demuestra el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula en dos capítulos distintos las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea (arts. 184 a 192) y la acción exterior de la Generalitat (arts. 193 a 199). La STC 31/2010, FJ 118, rechazó la impugnación de los arts. 184, 185.1, 186, 187.1, 2 y 3, 188, 189.2 y 3 y 191 EAC (cuestionados por referir la participación de la Generalitat en asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten «a los intereses de Cataluña»), razonando que la «noción de ‘intereses’ con la perspectiva de la organización territorial del Estado no sólo no es inapropiada, sino absolutamente irreprochable en términos constitucionales, como revela la simple lectura del art. 137 CE, y además, como el Abogado del Estado pone de manifiesto en su escrito de alegaciones, este Tribunal ha vinculado las nociones de intereses y competencias de las Comunidades Autónomas, al enmarcar aquéllos las competencias y definir éstas, a su vez, los intereses (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), lo que revela la interrelación entre el ámbito competencial y los intereses de las Comunidades Autónomas».

Estando claro, pues, que no es inconstitucional la acción exterior de las Comunidades Autónomas, también fuera del ámbito de la Unión Europea, igualmente lo está que la misma debe estar ligada al ejercicio de sus competencias. Así lo ha declarado este Tribunal en los pronunciamientos ya citados. Sin perjuicio de ello, no compartimos la premisa del recurso según la cual el art. 1 de la Ley 16/2014 desvincula la acción exterior de la Generalitat de Cataluña de su ámbito competencial. En primer lugar, el art. 193 EAC, que sirve de base a la Ley 16/2014 (junto con el resto de preceptos estatutarios relativos a la acción exterior y las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea), vincula claramente la acción exterior de la Generalitat al ejercicio de sus competencias, sin que los preceptos de la Ley 16/2014 puedan ser entendidos fuera del marco constitucional y estatutario. Además, el propio art. 1.1 lo hace también así en sus tres apartados: en el b), al referirse a las «materias que son competencia de la Generalitat»; en el c), al remitirse a la normativa vigente y en el a), al ligar la proyección exterior de (la Generalitat de) Cataluña y su promoción a «sus intereses», sin que quepa desconocer la vinculación de las nociones de intereses y competencias que ha realizado este Tribunal, como recuerda el citado fundamento jurídico 118 de la STC 31/2010.

Tampoco cabe apreciar la extralimitación competencial que se alega en cuanto a la vinculación subjetiva de la acción exterior a Cataluña y no a la Generalitat (artículo 1.1, primer párrafo). Ciertamente, en sentido propio, la acción exterior no corresponde a Cataluña, sino a la Generalitat de Cataluña, como expresamente determina el enunciado del capítulo II del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña («Acción exterior de la Generalitat») y su mismo articulado (arts. 193 a 200). No obstante, siendo Cataluña la Comunidad Autónoma y la Generalitat el sistema institucional en que se organiza su autogobierno (arts. 1 y 2 EAC), no hay inconveniente en vincular a Cataluña como hace la Ley 16/2014 con el ejercicio de la acción exterior que luego, lógicamente, desarrollarán sus instituciones. El mismo Estatuto de Autonomía de Cataluña habla de la «proyección de Cataluña en el exterior» (art. 193) y de la promoción de los intereses de Cataluña (arts. 193, 194, 195). Entendida así la referencia, que se contiene en el art. 1.1, primer párrafo, de la Ley 16/2014, a la «acción exterior de Cataluña» no merece reproche de inconstitucionalidad, y así se dispondrá en el fallo. Por la misma razón debe rechazarse también la impugnación que se dirige frente a los arts. 1.2 a), 3, primer párrafo, y 4, primer párrafo, de la Ley 16/2014 por regular la acción exterior «de Cataluña» y no «de la Generalitat de Cataluña».

En definitiva, las previsiones contenidas en la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, y en particular en su artículo 1, sobre el objeto y la finalidad de la «acción exterior de Cataluña», han de ser entendidas dentro del marco constitucional y estatutario; en consecuencia esa acción exterior no puede significar en ningún caso la consideración de Cataluña como un sujeto de Derecho internacional, cualidad de la que como ente territorial carece (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127). Tal como se establece en el art. 193 EAC y confirma nuestra reiterada doctrina esa acción exterior, que lo es de la Generalitat de Cataluña, con el objetivo de promover sus intereses en ese ámbito y directamente relacionada con el ejercicio de sus competencias propias, debe ejercerse siempre con respeto a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).

Se afirma asimismo en el recurso de manera específica la inconstitucionalidad del último inciso del párrafo primero del art. 1.1 de la Ley 16/2014: «bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno», en relación con el artículo 7.1, que precisa que dicho Gobierno es el de la Generalitat (sin mención alguna a las competencias del Estado): «El Gobierno, a través del departamento competente en materia de acción exterior, dirige, ejecuta y coordina la acción exterior de la Generalitat para la proyección exterior de Cataluña y la promoción de sus intereses, en el marco de las directrices generales de la acción de gobierno establecidas por el presidente de la Generalitat».

A juicio del recurrente, lo dispuesto en el último inciso del párrafo primero del art. 1.1 de la Ley 16/2014, en relación con el art. 7.1 de la misma ley, contradice la competencia exclusiva estatal sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior, incluidas las facultades de coordinación que le corresponden. La función de «dirigir» por su propia naturaleza es única y no puede ser asumida a la vez por dos Administraciones distintas, si no se contempla de forma expresa algún tipo de coordinación por parte del Estado. Esto sería precisamente lo que acontece, según el recurso, en los preceptos impugnados, que además incurrirían en inconstitucionalidad mediata por vulnerar diversos preceptos de la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, dictada en ejercicio de la competencia estatal art. 149.1.3 CE (sobre cuya constitucionalidad se ha pronunciado la STC 85/2016, como ya se ha dicho).

Para dar respuesta a esta tacha debemos recordar que, conforme a la doctrina constitucional ya citada, la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno autonómico, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE), incluidas las funciones de coordinación que le corresponden (por todas, SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4, y 85/2016, FFJJ 4 a 8).

Examinados el último inciso del párrafo primero del art. 1.1 y el art. 7.1 de la Ley 16/2014 a la vista de esa consolidada doctrina constitucional, llevan a la conclusión de rechazar la tacha de inconstitucionalidad que el recurso dirige a estos preceptos; en modo alguno excluyen el sometimiento del Gobierno de la Generalitat, en el ejercicio de las facultades que dichos preceptos contemplan, a las directrices y criterios fijados por el Estado para la dirección y coordinación de la política exterior, conforme a lo actualmente establecido en la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado y en la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales (leyes no impugnadas por la Generalitat de Cataluña). La ausencia de una reserva expresa de las competencias del Estado sobre política exterior art. 149.1.3 CE no determina la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, toda vez que, como recuerda la STC 31/2010, FJ 73, «la incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales».

Conforme señala la STC 85/2016, el principio de unidad de acción en el exterior, que consagra el art. 3.2 a) de la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, «parte de la premisa de que las Comunidades Autónomas y otros sujetos distintos del Estado pueden actuar en el exterior pero de forma coordinada, a fin de garantizar los objetivos de la política exterior del Gobierno que deben ser preservados … Si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro, ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta en materia de relaciones internacionales art. 149.1.3 CE (que, entre otras cosas, se reitera, conlleva que solo el Estado pueda relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho internacional) con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, actuaciones con proyección internacional» (STC 85/2016, FJ 4).

En definitiva, el desarrollo de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno de la Generalitat, no impide el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales en materia de relaciones internacionales y política exterior. Interpretados en estos términos, el último inciso del párrafo primero del art. 1.1 y el art. 7.1 de la Ley 16/2014 no merecen reproche de inconstitucionalidad, y así se dispondrá en el fallo.

Si hemos rechazado hasta aquí la alegada inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 16/2014, en los apartados indicados, debemos descartarla igualmente, por las razones que seguidamente se expondrán, en cuanto al inciso «como actor internacional activo» de Cataluña que se contiene en el art. 1.1 b). Conforme ha quedado indicado, el Abogado del Estado sostiene que este inciso resulta especialmente lesivo de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, en cuanto proclama la subjetividad internacional de Cataluña, equiparándola con el Estado.