ECLI:ES:TC:2020:65

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4362-2017, interpuesto por el presidente del Gobierno contra el art. 5 de la Ley de la Generalitat de Cataluña 17/2017, de 1 de agosto, del Código tributario de Cataluña y de aprobación de los libros primero, segundo y tercero, relativos a la administración tributaria de la Generalitat, publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 7426, de 3 de agosto de 2017. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 8 de septiembre de 2017, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/2017, de 1 de agosto, del Código tributario de Cataluña y de aprobación de los libros primero, segundo y tercero, relativos a la administración tributaria de la Generalitat, en cuanto aprueba los siguientes preceptos: artículos 111-1; 111-2; 111-3; 111-4; 111-5; 111-6.1; 111-7; 111-8.1, 3 y 5; 122-1, 122-2; 122-3.1 c); 122-4; 122-5; 122-6; 122-7 y 122-10.6, del libro primero, así como los artículos 217-3.3 d) y e) y 217-5.3 c); 221-1.1 y 4; 221-2.l d) y f); 222-4; 222-5; 223-1 y 223-2 y la disposición adicional tercera, apartado primero, del libro segundo. De conformidad con el acuerdo del Consejo de Ministros, en el recurso se hizo invocación expresa del art. 161.2 CE en relación con el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en orden a la suspensión de la aplicación de los siguientes preceptos impugnados: arts. 122-10.6; 217-3.3 d) y e); 217-5.3 c); 223-1 y 223-2 del referido Código.

Los fundamentos de Derecho del presente recurso, agrupados en cinco bloques, pueden resumirse como sigue:

A) El primer bloque expone la doctrina de este tribunal sobre los límites constitucionales de la potestad tributaria de las comunidades autónomas. Partiendo del reconocimiento constitucional del carácter instrumental de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, entendida como capacidad para establecer y exigir sus propios tributos y como aptitud para acceder a un sistema suficiente de ingresos para hacer efectiva su autonomía política (entre otras, STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8), el abogado del Estado distingue entre el poder tributario «originario» o «primario» del Estado, que deriva directamente de la Constitución (art. 133.1 CE), y el poder tributario autonómico «derivado» o «secundario», cuyo ejercicio queda condicionado no solo por la Constitución sino también por los límites establecidos en las leyes del Estado a que se refieren los arts. 133.2 y 157.3 CE («Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras […]» de las comunidades autónomas, que no es otra que la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas: LOFCA).

De esta forma, haciendo una interpretación sistemática de los arts. 133, 149.1.14 y 157.3 CE, la representación procesal del recurrente concluye que la propia Constitución determina que el Estado es competente «para regular no solo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las comunidades autónomas respecto del propio Estado» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6); sin que las relaciones entre la hacienda autonómica y la estatal puedan sustentarse, como adujo la STC 31/2010, de 28 de junio, en el principio de reciprocidad, «dada la posición de superioridad del Estado y que a él le corresponde la coordinación en materia financiera, lo que lleva implícita la idea de jerarquía» (FJ 132).

Asimismo, la abogacía del Estado destaca que la competencia financiera de la Generalitat se recoge en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), tanto en su vertiente de autonomía sobre el gasto público (art. 202.1 y 2 EAC), como en la competencia para establecer tributos propios (art. 203.5 EAC), subrayando que es el propio Estatuto (art. 201.1 EAC) el que establece que «las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución». En consecuencia, será la LOFCA, arts. 157.3 CE y 201.1 EAC, la que configure las competencias financieras de la Generalitat.

De igual forma, la demanda subraya que la controversia que aquí se dilucida versa sobre la potestad tributaria de la comunidad autónoma, y no sobre la competencia de Cataluña para organizar su propia administración (art. 150 EAC) y, en concreto, su administración tributaria, recordando que, en virtud del art. 204.4 EAC, se creó la Agencia Tributaria de Cataluña mediante la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2007, de 17 de julio.

Finalmente, termina recordando, como hizo la STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 6, que una comunidad autónoma no puede asumir más competencias, sobre las ya recogidas en su estatuto en vigor, por su propia autoridad. Puede instar, por supuesto, el inicio de un procedimiento legislativo (art. 87.2 CE) o de revisión constitucional (art. 166 CE), pero «no puede anticipar en sus normas los resultados de una tal hipotética modificación competencial».

B) En el segundo bloque se plantean los motivos de impugnación contra los preceptos recurridos del título I del libro primero del Código tributario, relativo a las «disposiciones preliminares y generales del Código tributario de Cataluña»: arts. 111-1; 111-2; 111-3, 111-4; 111-5; 111-6.l; 111-7; y 111-8.1, 3 y 5.

El abogado del Estado alega la inconstitucionalidad de todos ellos al estar incluidos en el título I, que regula los aspectos comunes a la estructura y aplicación de las diversas figuras que integran un sistema tributario catalán. Alega que ni la Constitución ni la LOFCA atribuyen competencia a la comunidad autónoma para aprobar un código tributario al margen del sistema tributario español. El carácter unitario del sistema tributario español deriva, a su juicio, no solo de la dicción del art. 31.1 CE («Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos […] mediante un sistema tributario justo»), sino también de la exigencia constitucional de igualdad de los españoles, que se traduce en que «el sistema tributario debe estar presidido por un conjunto de principios generales comunes que garanticen la homogeneidad básica que permita configurar el régimen jurídico de la ordenación de los tributos como un verdadero sistema» [STC 108/2015, de 28 de mayo, FJ 3 b)]. Asimismo afirma que los principios y normas jurídicas generales del sistema tributario español quedan establecidos en la Ley 58/2003, de 27 de diciembre, general tributaria (LGT), calificada por este tribunal como «verdadera norma de unificación de criterios que garantizan un mínimo de uniformidad en los aspectos básicos del régimen tributario» (STC 66/1998, de 18 de marzo) y «un tratamiento común ante las administraciones públicas» (SSTC 14/1986, de 31 de enero, y 73/2016, de 14 de abril).

De esta manera, se asevera que la regulación de las disposiciones generales del sistema tributario de Cataluña que realizan los preceptos impugnados, desplazando al sistema tributario estatal y sin mención alguna a la Ley general tributaria, es inconstitucional. Y ello porque la comunidad autónoma carece de competencia para regular los principios generales del sistema tributario, el sistema de fuentes, el principio de reserva de ley, los plazos y su cómputo, o el ámbito temporal de las normas tributarias, bien porque se trata de aspectos básicos del régimen tributario común a todas las administraciones públicas, bien porque al contener disposiciones generales relativas a la aplicación y eficacia de las normas tributarias invade la competencia exclusiva del Estado art. 149.1.8 CE (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 6). Según el abogado del Estado, aplicando la doctrina constitucional sobre la (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 6), tal tacha de inconstitucionalidad persistiría, aun en los supuestos en los que los artículos impugnados se limiten a reproducir el contenido de la normativa estatal, precisamente por su absoluta falta de competencia.

Una vez realizadas estas consideraciones generales, se formulan objeciones específicas a cada precepto impugnado:

a) El art. 111-1 del Código tributario de Cataluña («Objeto y ámbito de aplicación del Código»), al señalar que el código establece los principios generales del sistema tributario catalán, parte de la existencia de un sistema tributario autonómico paralelo al del Estado y al margen de él, y prescinde de las normas estatales establecidas en virtud de las competencias que le atribuye el art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE.

En este mismo sentido, el art. 111-2 («Ámbito subjetivo del Código»), al circunscribir dicho ámbito de aplicación a los sujetos de derechos y obligaciones establecidos en la normativa tributaria emanada del Parlamento y Gobierno catalanes, ignora que la administración tributaria catalana puede actuar como administración tributaria respecto de tributos cuya capacidad normativa corresponde en exclusiva al Estado art. 149.1.14 CE.

Así, la omisión en ambos preceptos de cualquier referencia a la normativa tributaria estatal y a los tributos estatales (puesto que solo se excluye expresamente a los tributos locales del ámbito de aplicación del código) se debe, en opinión del abogado del Estado, a la voluntad deliberada e inconstitucional de constituir un sistema tributario propio al margen del estatal, a no ser que este tribunal realice una interpretación de los mismos entendiéndolos implícitamente referidos al sistema de fuentes, estructura territorial y delimitación competencial diseñados en la Constitución de 1978.

b) La tacha de inconstitucionalidad imputada al art. 111-3 CTC («Principios fundamentales del sistema impositivo catalán») es que no corresponde al legislador autonómico regular los principios constitucionales, incluyendo el principio de simplicidad, pudiendo adicionalmente resultar contradictorio con lo dispuesto en la Ley general tributaria dictada art. 149.1.14 CE. Según la representación procesal del recurrente, salvo que este tribunal incardine este precepto en el marco del art. 31.1 CE y de la Ley general tributaria, al reproducirse en la norma autonómica unos principios compartidos con la hacienda estatal, se corre el riesgo de entender que estos solo rigen con el contenido y alcance que prevea la disposición impugnada, ahondando con ello en la voluntad de desplazamiento del sistema tributario estatal.

c) El art. 111-4, al regular el principio de reserva de ley en materia tributaria, debe reputarse inconstitucional por vulnerar el art. 149.1.14 CE. En primer lugar, directamente, dada la incompetencia de la comunidad autónoma para establecer el sistema de fuentes y los principios generales del sistema tributario; y, en segundo lugar, mediatamente, en la medida en que no recoge explícita ni implícitamente todas las materias sometidas al principio de legalidad formal en la normativa básica estatal (art. 8 LGT), incluyendo además una expresa remisión reglamentaria sobre las materias no enunciadas. Esta última remisión podría conllevar, a juicio del abogado del Estado, una vulneración adicional del principio de reserva de ley en materia tributaria.

d) Respecto al art. 111-5, que explicita que la Generalitat puede exigir sus tributos «de acuerdo con lo establecido por la Constitución y las leyes», el abogado del Estado solicita de este tribunal una interpretación conforme fijando el alcance y significado estricto de la referencia a la Constitución y las leyes, dado el contexto socio-político en el que se halla inmersa Cataluña. Así, trae a colación la intervención parlamentaria de la diputada ponente de la iniciativa en la sesión en la que se aprobó esta Ley, en la que tras una primera intervención en la que califica al código como «ley de país», termina afirmando: «Aprobando el Código tributario ponemos los fundamentos de una estructura de Estado —sí, lo han entendido bien: los fundamentos de una estructura de Estado—» («Diario de Sesiones del Parlamento de Cataluña», XI legislatura, cuarto periodo, serie P, número 78, página 39).

e) El art. 111-6, referido a los plazos y a su cómputo, aunque contiene una remisión genérica a «las leyes de los procedimientos tributarios» y a «la aplicación supletoria de las que regulan el procedimiento administrativo», solo podría entenderse ajustado a la Constitución si tal remisión implicara necesariamente la sujeción del precepto a lo que dispongan las normas básicas del Estado o a las dictadas por este en ejercicio de su competencia exclusiva art. 149.1.14 o 18 CE, en particular la Ley general tributaria.

f) El motivo de impugnación del art. 111-7 («Ámbito temporal de las normas tributarias») es la invasión del título competencial estatal contenido en el art. 149.1.8 CE. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas corresponden en exclusiva al Estado, no como una competencia básica o de coordinación legislativa, sino de modo absoluto, tal y como se afirma en la STC 33/2016, de 18 de febrero.

g) Idéntica impugnación sostiene la demanda contra el art. 111-8, relativo a la interpretación de las normas tributarias, del que únicamente se impugnan los apartados 1, 3 y 5. Adicionalmente, en primer lugar, el abogado del Estado aduce que el apartado 1 no sería acorde al art. 12.1 LGT, que contiene una remisión en blanco al art. 3.1 del Código civil (CC). Y ello porque aunque los criterios interpretativos enumerados en la norma autonómica coincidan básicamente con los del art. 3.1 CC, este último podría modificarse y ya no coincidir. En segundo lugar, la representación procesal del recurrente se centra en el apartado 3 que declara vinculante la doctrina de los órganos económico-administrativos competentes para los órganos de la administración tributaria catalana sin hacer distinción entre los tributos propios de la comunidad autónoma y los tributos estatales cedidos que son gestionados por la administración tributaria autonómica. Por ello, en tanto que tal apartado 3 incluye a la Junta de Tributos de Cataluña como órgano generador de doctrina vinculante sin distinguir entre tributos propios y ajenos (cedidos), vulnera el orden constitucional de distribución de competencias en cuanto a tributos cedidos diseñado en el art. 20.5 LOFCA (que dispone que la función unificadora de criterio de los tributos estatales corresponde a la administración tributaria del Estado ejercida de acuerdo con la Ley general tributaria) y en el art. 45.1 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía (en adelante, Ley 22/2009), que establece la titularidad estatal de las competencias (normativa, de aplicación y de revisión administrativa) en materia de tributos cedidos. En este sentido, entiende el recurrente, será el ministro de Hacienda quien dicte disposiciones interpretativas y aclaratorias (art. 12.3 LGT), la Dirección General de Tributos la competente para contestar consultas [art. 88.5 LGT y 4.1 b) del Real Decreto 769/2017, de 28 de julio] y el Tribunal Económico-Administrativo Central y la Sala Especial de Unificación de Doctrina emitirán doctrina con carácter vinculante (arts. 239.3, 242.4 y 243.5 LGT). Por último, el abogado del Estado resalta que el apartado quinto recoge una previsión sobre el alcance de los efectos de los criterios interpretativos no prevista en la Ley general tributaria y, por tanto, inconstitucional, salvo que este tribunal la interprete circunscrita exclusivamente a los tributos propios.

C) En el tercer bloque se abordan los motivos de impugnación contra los preceptos recurridos del título II del libro primero del Código tributario, relativo a las «Disposiciones generales sobre la administración tributaria de la Generalitat»: arts. 122-1, 122-2, 122-3.1 c), 122-4, 122-5, 122-6, 122-7 y 122-10.6a.

En términos generales, el abogado del Estado sostiene que todas estas disposiciones vulneran el ámbito de regulación básica del Estado establecido en los arts. 19.1 LOFCA y 45 a 59 de la Ley 22/2009. Y ello porque, si bien la comunidad autónoma tiene competencia en aplicación y sanción de tributos propios, en materia de tributos cedidos las competencias normativas de aplicación, sanción y revisión de los mismos son de titularidad del Estado (art. 45.1 de la Ley 22/2009) y, por tanto, se regirán art. 27.1 de la Ley 22/2009, «por los convenios o tratados internacionales, la Ley general tributaria, la ley propia de cada tributo, los reglamentos generales de desarrollo de la Ley general tributaria y de las leyes propias de cada tributo, las demás disposiciones de carácter general, reglamentarias o interpretativas dictadas por la administración del Estado, y por las normas emanadas de la comunidad autónoma según el alcance y los puntos de conexión establecidos en esta Ley 22/2009». La representación procesal del presidente del Gobierno afirma también que el art. 2 de la Ley 16/2010, de 16 de julio, de cesión de tributos a Cataluña, no establece excepciones a la normativa básica general, al expresar que «el alcance y condiciones de la cesión de tributos a la Comunidad Autónoma de Cataluña son los establecidos en la Ley 22/2009».

A continuación, se exponen en la demanda los motivos de inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados:

a) El art. 122-1 del Código tributario de Cataluña recoge unos principios generales de actuación de la administración tributaria de Cataluña que, aun siendo diferentes de los establecidos en los arts. 31.1 CE y 3.1 LGT, pudieran reconocerse implícitamente contenidos en el art. 3.2 LGT. Pero entiende la abogacía del Estado que ni siquiera en este último caso sería constitucional tal disposición, puesto que la manifiesta falta de competencia autonómica para legislar sobre esta materia (siendo competencia estatal arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE los principios fundamentales del sistema tributario) le impide reproducir el contenido de los preceptos básicos estatales (STC 341/2005, de 21 de diciembre).

b) De igual forma, el art. 122-2 enumera los deberes y obligaciones de la administración tributaria, no existiendo un precepto semejante en la Ley general tributaria, donde se recogen las obligaciones de la administración en los arts. 30 a 33 y los derechos de los obligados tributarios en el art. 34. Según el recurrente, el precepto autonómico resulta inconstitucional aplicando la doctrina de la , en tanto regula, por un lado, derechos de los contribuyentes afectando a las condiciones básicas de ejercicio del deber de contribuir del art. 31 CE y, por otro, aspectos propios de los procedimientos tributarios, aunque sea de forma semejante a la establecida en la Ley general tributaria; cuestiones ambas para las que una comunidad autónoma carece de toda competencia.

Asimismo, en obligaciones concretas, como el deber de contestar a las consultas planteadas [art. 122-2 l)] o de permitir el acceso del contribuyente a los datos fiscales propios que posea la administración [art. 122-2 o)], se mantiene en la demanda que, al no distinguir el precepto entre tributos propios y cedidos, la comunidad autónoma invade competencias estatales en materia de tributos cedidos. Primero, porque las consultas sobre tributos cedidos no son objeto de delegación en favor de las comunidades autónomas, salvo lo que se refiera a cuestiones en relación con la aplicación de disposiciones dictadas por la comunidad autónoma [art. 55.2 a) Ley 22/2009] y, segundo, porque la administración tributaria catalana carece de competencia para facilitar al contribuyente datos fiscales de tributos gestionados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, aunque estén en su poder como consecuencia de intercambio de información entre administraciones.

c) Conforme al art. 122-3.1 c) del Código tributario de Cataluña, la administración tributaria de la Generalitat tiene la potestad de realizar actuaciones de colaboración en virtud de las normas sobre asistencia mutua internacional que sean de aplicación. Tales normas se encuentran en los arts. 167 a 177 LGT, fruto de la trasposición de la Directiva 2010/24/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010, sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas.

Así, tras recordar la doctrina constitucional sobre el alcance de la competencia estatal del art. 149.1.3 CE sobre relaciones internacionales (SSTC 46/2015, de 5 de marzo; 85/2016, de 28 de abril, y 228/2016, de 22 de diciembre), el abogado del Estado arguye que el precepto autonómico se extralimita competencialmente porque, con la generalidad de sus términos, abarca cualquier tipo de colaboración sin distinción del ámbito territorial al que se pueda referir. Señala asimismo que la actuación autonómica en esta materia (colaboración en el ámbito internacional en virtud de las normas sobre asistencia mutua) debe incardinarse en la obligación general de colaboración con la administración del Estado establecida en los arts. 19.1 LOFCA y 61.5 de la Ley 22/2009, quedando reducida a facilitar los datos e información que sean necesarios para que el Estado cumpla con las obligaciones establecidas en la normativa sobre asistencia mutua internacional que haya asumido el Estado en virtud de tratados internacionales o del Derecho de la Unión Europea.

d) El art. 122-4 del Código tributario de Cataluña, regulador de la facultad de calificación de la administración tributaria, resulta inconstitucional por invasión de la competencia estatal para regular los principios fundamentales del ordenamiento tributario arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE. Y ello, en su primer inciso, por regular este principio esencial del ordenamiento tributario (la calificación) apartándose de lo previsto en el art. 13 LGT; y, en su segundo inciso, por disponer unos criterios que la administración debe respetar en el ejercicio de esta facultad de calificación que no recoge de forma explícita la Ley general tributaria.

e) En relación con el art. 122-5, que atribuye facultades interpretativas con los efectos previstos en el art. 111-8 (también impugnado) al titular del departamento competente en materia de hacienda pública, a la Dirección General de Tributos y al Consejo Fiscal de Cataluña, la representación del Estado alega una vulneración mediata del art. 149.1.14 CE al contravenir el art. 12.3 LGT, que atribuye esas facultades interpretativas al Ministerio de Hacienda. Se arguye que, aunque el precepto configura tal potestad «en el ámbito de las competencias de la Generalitat», como el Código únicamente excluye de su ámbito los tributos locales (art. 111-1 del Código tributario de Cataluña), esa norma de atribución de la facultad interpretativa tendría virtualidad respecto a los tributos estatales cedidos que se exaccionan en Cataluña. A su juicio, solo una interpretación conforme de este tribunal que especificara su aplicación exclusiva a los tributos propios de la Generalitat podría salvar esta tacha de inconstitucionalidad.

f) El art. 122-6 relativo a la potestad de obtención de datos con trascendencia tributaria por parte de la administración tributaria catalana adolece de cuatro vicios de inconstitucionalidad. En primer lugar, vulnera el principio de seguridad jurídica al omitir si los datos obtenidos pueden utilizarse en el ejercicio de la potestad sancionadora. En segundo lugar, invade la competencia del Estado sobre los elementos básicos de los procedimientos tributarios y la regulación de las obligaciones y derechos de los obligados tributarios, salvo que su alcance se circunscriba a los tributos propios de la Generalitat. En tercer lugar, quebranta el principio de territorialidad de las competencias autonómicas al no limitar el ámbito de dicho requerimiento de información. Finalmente, vulnera la competencia estatal sobre la regulación de sus propios tributos, que se reconoce en el art. 149.1.14 CE.

g) Al art. 122-7, sobre el carácter reglado de los actos de la administración tributaria catalana y su impugnabilidad, se le imputa una infracción del art. 149.1.18 CE por incidir en las bases del procedimiento administrativo común (en concreto, del procedimiento de revisión) al referirse de forma genérica a unos sistemas alternativos de resolución de conflictos no reconocidos en la Ley general tributaria.

h) Los «entendimientos» entre contribuyentes y la administración tributaria a que se refiere el apartado 6 del art. 122-10 del Código tributario de Cataluña, relativo a la colaboración con los agentes del sistema tributario, se impugnan por vulneración del 149.1.14 y 18 CE porque: (i) no están reconocidos en el sistema tributario español; y (ii) afectan a la indisponibilidad del crédito tributario previsto en el art. 18 LGT, pudiendo implicar condonaciones de obligaciones tributarias o renuncia de derechos económicos por la administración tributaria. Además, se alega que se trata de una materia en la que se debe garantizar a los contribuyentes un mínimo de uniformidad en el tratamiento que reciben de todas las administraciones públicas.

D) En el cuarto bloque se exponen las quejas sobre los artículos impugnados del título II del libro segundo del Código tributario dedicado a la Junta de Tributos de Cataluña, en la medida que afectan a la revisión en vía económico-administrativa: arts. 221-1, apartados 1 y 4; 221-2, apartados 1 d) y 1 f); 222-4; 222-5; 223-1; 223-2; y la disposición adicional tercera, apartado primero.

Con carácter preliminar, la demanda recoge el alcance de las competencias autonómicas en materia de revisión en vía administrativa reproduciendo el art. 20 LOFCA y el art. 59 de la Ley 22/2009. Según la representación procesal del recurrente, las competencias autonómicas se limitan al ejercicio de la función revisora, por cuanto no pueden regular el procedimiento de revisión y sus modalidades, o nuevas categorías de procedimientos, sin invadir la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE.

De las mismas tachas de inconstitucionalidad adolece, según el recurrente, el art. 221-2 del Código tributario de Cataluña, que dispone en el apartado 1 d) que la Junta conocerá de «los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra los actos administrativos firmes y las resoluciones firmes de la Junta en las materias mencionadas». Y por lo que respecta al «recurso extraordinario para la unificación de criterio», que recoge el apartado 1 f) del art. 221-2 de la ley autonómica controvertida, el abogado del Estado mantiene que su establecimiento en el art. 223-1 del Código tributario de Cataluña invade la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE, por ser un recurso no previsto en el sistema de recursos de la Ley general tributaria, y análogo al actual «recurso extraordinario para la unificación de la doctrina» regulado en el art. 243 LGT; además de violentar el marco previsto en los arts. 20 LOFCA y 59 de la Ley 22/2009. Asimismo, el art. 223-2 del Código tributario de Cataluña, relativo a la «resolución de fijación de criterio», estableciendo una figura similar a la prevista en el art. 229.1 d), 2 y 3 LGT para la adopción de resoluciones de unificación de criterio, es igualmente inconstitucional al carecer la comunidad autónoma de competencias para regular el procedimiento de revisión.

De las mismas tachas de inconstitucionalidad adolece, según el recurrente, el art. 221-2 del Código tributario de Cataluña, que dispone en el apartado 1 d) que la Junta conocerá de «los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra los actos administrativos firmes y las resoluciones firmes de la Junta en las materias mencionadas». Y por lo que respecta al «recurso extraordinario para la unificación de criterio», que recoge el apartado 1 f) del art. 221-2 de la ley autonómica controvertida, el abogado del Estado mantiene que su establecimiento en el art. 223-1 del Código tributario de Cataluña invade la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE, por ser un recurso no previsto en el sistema de recursos de la Ley general tributaria, y análogo al actual «recurso extraordinario para la unificación de la doctrina» regulado en el art. 243 LGT; además de violentar el marco previsto en los arts. 20 LOFCA y 59 de la Ley 22/2009. Asimismo, el art. 223-2 del Código tributario de Cataluña, relativo a la «resolución de fijación de criterio», estableciendo una figura similar a la prevista en el art. 229.1 d), 2 y 3 LGT para la adopción de resoluciones de unificación de criterio, es igualmente inconstitucional al carecer la comunidad autónoma de competencias para regular el procedimiento de revisión.

b) Al artículo 221-1.4 se le imputa el no reconocimiento explícito de la labor unificadora del Estado, ejercida, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 228.4 LGT, por el Tribunal Económico-Administrativo Central y la Sala Especial para la Unificación de Doctrina, y su prevalencia sobre los criterios de la Junta de Tributos catalana. Asimismo, se alega que el art. 221-1.4 del Código tributario de Cataluña desconoce que, según la Ley general tributaria, son vinculantes para los tribunales económico-administrativos, para los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas y para el resto de la administración tributaria del Estado y de las comunidades autónomas: (i) la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Económico-Administrativo Central (art. 239.4); y (ii) los criterios establecidos en las resoluciones de los recursos extraordinarios de alzada para la unificación de criterio (art. 242.2) y de los recursos extraordinarios para la unificación de doctrina (art. 243.5).

c) Respecto al art. 222-4, que regula la posibilidad de que la Junta de Tributos solicite, de oficio o a instancia del interesado, la práctica de prueba pericial dentro del procedimiento de revisión, el recurrente aduce que la comunidad autónoma carece de competencia para regular el procedimiento de revisión, ya que sus competencias se limitan exclusivamente al ejercicio de la función revisora en materia tributaria.

d) La inconstitucionalidad del art. 222-5 del Código tributario de Cataluña referente al uso de medios electrónicos se fundamenta en la existencia de una norma estatal similar (el art. 16.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas) que tiene carácter básico, según la disposición final primera de dicha ley, por lo que la comunidad autónoma no tiene competencia para efectuar la remisión reglamentaria en él contenida al no tener atribuida la competencia legislativa.

e) El apartado primero de la disposición adicional tercera del Código tributario permite comunicar directamente a la Agencia Tributaria de Cataluña los datos obtenidos por una administración pública en el ejercicio, por delegación o encargo de gestión de los ayuntamientos catalanes, de las competencias de aplicación de los tributos locales. La representación procesal del recurrente asegura que este precepto vulnera el principio de reserva de datos tributarios establecido con carácter básico en el art. 95 LGT y, en consecuencia, viola el derecho a la intimidad del art. 18 CE. La cesión por las entidades delegadas —aunque sean otras administraciones públicas— no está prevista en el art. 95 LGT, con lo que el silencio legal debe interpretarse en sentido negativo al ser esta última una norma restrictiva de derechos de los particulares. De otra parte, asevera que el precepto autonómico invade las competencias propias de los ayuntamientos, puesto que son ellos, en tanto titulares de las competencias de aplicación de sus tributos, a los que les corresponde decidir sobre la posible cesión de datos en el marco de las excepciones del art. 95 LGT. También mantiene que, si bien es cierto que esta disposición adicional tercera prevé que la Agencia Tributaria de Cataluña solo podrá solicitar tales datos en el ámbito de sus competencias y «de acuerdo con lo establecido en la legislación tributaria», esa remisión debería realizarse de forma expresa al art. 95 LGT, solicitando una interpretación conforme de este tribunal en tal sentido.

E) En el quinto y último bloque, dedicado a los aspectos competenciales de autoorganización de la Generalitat sobre la estructura funcionarial de la Agencia Tributaria de Cataluña, se impugnan los arts. 217-3.3 d) y e), y 217-5.3 c) del Código tributario de Cataluña que contemplan un posible acceso por el turno de promoción interna a funcionarios que pertenezcan a cuerpos y escalas de otras administraciones públicas de los subgrupos A1 y A2, que tengan funciones tributarias asignadas, al cuerpo superior de inspectores tributarios de la Generalitat, y de funcionarios pertenecientes al subgrupo A2 al cuerpo superior de técnicos tributarios de la Generalitat. Con este sistema de acceso, afirma el abogado del Estado, se viola tanto el art. 23.2 CE como el art. 149.1.18 CE en relación con el art. 61.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (TRLEEP).

Entiende el recurrente que la regulación de acceso a dos de los cuerpos de funcionarios específicos de la agencia tributaria catalana adolece de inconstitucionalidad porque no se trata de una provisión de puestos por movilidad interadministrativa, como los contemplados en el art. 84 TRLEEP o en el art. 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, sino de un verdadero acceso a un cuerpo funcionarial distinto. Para ratificar estas afirmaciones, el abogado del Estado se basa: (i) en el Decreto Legislativo de la Generalitat 1/1997, de 31 de octubre, «por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública», donde se distingue entre la promoción interna como forma de acceso a un determinado cuerpo o escala que se reserva a los funcionarios que prestan sus servicios en la administración de la Generalitat (art. 59), de la movilidad interadministrativa regulada bajo la rúbrica del título V «De la provisión de puestos de trabajo»; y (ii) en la STC 238/2015, de 19 de noviembre, cuyo fundamento jurídico 5 reproduce, alegando que los argumentos allí vertidos pueden extrapolarse al caso aquí controvertido. De ahí que las previsiones autonómicas impugnadas contemplen un supuesto de ingreso en un cuerpo funcionarial nuevo, y no un supuesto de movilidad interadministrativa (porque los funcionarios de otras administraciones no se limitan al desempeño de un puesto de trabajo), ni un supuesto de promoción interna pues se abre a funcionarios de otras administraciones.

2. Por providencia de 12 de septiembre de 2017 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como al Gobierno de la Generalitat y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Asimismo, se acordó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». También se hizo constar que el presidente del Gobierno había invocado el art. 161.2 de la Constitución respecto a los arts. 122-10.6; 217-3.3 d) y e); 217-5.3 c); 223-1 y 223-2 del citado Código, lo que produjo la suspensión de su vigencia y aplicación desde la fecha de interposición del recurso (8 de septiembre de 2017) para las partes del proceso, y desde la fecha de la publicación de la incoación en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros (13 de septiembre de 2017).

3. Por escritos registrados en este tribunal los días 19 y 20 de septiembre de 2017, los presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos de las mesas de sus respectivas cámaras de personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. Mediante escrito registrado el 28 de septiembre de 2017 en este tribunal, el letrado del Parlamento de Cataluña comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse en el procedimiento solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. Por providencia de 2 de octubre de 2017, se acordó tenerle por personado y prorrogarle en ocho días más el plazo inicialmente concedido.

5. La abogada de la Generalitat de Cataluña, en escrito registrado en este tribunal el 5 de octubre de 2017, se personó en nombre de la misma, y solicitó una prórroga de ocho días en el plazo concedido para formular alegaciones, la cual le fue concedida mediante providencia de 6 de octubre de 2017.

6. En fecha de 17 de octubre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones que formula la abogada de la Generalitat, en la representación que legalmente ostenta, instando la íntegra desestimación del recurso por las razones que se exponen a continuación.

A) Tras un resumen del objeto del recurso, de la finalidad del Código tributario según su preámbulo y de los motivos de impugnación, se examina el marco competencial de esta controversia. Para ello se invoca la doctrina constitucional sobre el poder tributario originario del Estado (con la Ley general tributaria como marco general del sistema tributario arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE) y la doctrina de este tribunal sobre la potestad tributaria de las comunidades autónomas limitada(arts. 156.1 y 157.2 CE) y LOFCA, tanto en materia de tributos propios como en materia de tributos cedidos; y limitada esta última potestad, adicionalmente, en la Ley 22/2009, donde se determinan las competencias normativas autonómicas sobre aplicación de tributos cedidos y la supletoriedad de la Ley general tributaria en caso de su no ejercicio. Asimismo, se afirma que el Código tributario se ampara en la potestad tributaria de la Generalitat ejercida en virtud de las competencias asumidas en los arts. 201 a 205 EAC. Tal potestad tributaria consiste en una competencia normativa plena sobre sus tributos propios (art. 203.5 EAC) y una competencia normativa limitada sobre los tributos cedidos [art. 203.2 a) y b) EAC], de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes estatales 22/2009 y 16/2010.

Según la abogada de la Generalitat, y basándose en la STC 31/2010, FFJJ 132 y 133, de un lado, el art. 204 EAC reconoce a la comunidad autónoma: (i) competencia normativa sobre la organización de su propia hacienda, (ii) potestad para crear la Agencia Tributaria de Cataluña, y (iii) plena capacidad para determinar la regulación del ejercicio de las funciones de la Agencia respecto de la gestión, la recaudación y la inspección de los tributos propios y, por delegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente a la comunidad autónoma. Y, de otro lado, la Generalitat asume la potestad revisora de los actos de gestión tributaria dictados por la Agencia sobre los tributos propios a través de sus propios órganos económico-administrativos (art. 205, párrafo primero, EAC), dejando la potestad revisora sobre los tributos cedidos a lo que establezca la legislación estatal de cesión.

B) Con respecto a los preceptos impugnados de los títulos I y II del libro primero del Código tributario (disposiciones generales sobre el sistema tributario y sobre la administración tributaria), la abogada de la Generalitat sintetiza en dos reproches generales las quejas alegadas. En primer lugar, rechaza que con la omisión de la mención a la Constitución, al Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la normativa básica estatal se esté obviando el marco competencial en el que se inserta el Código tributario para así establecer un sistema tributario al margen del estatal. De un lado, porque es doctrina constitucional reiterada que es innecesaria la mención expresa en cada precepto del marco normativo (SSTC 233/1999, FJ 39, y 208/2015, FJ 5). Y, de otro lado, porque esta concreta tacha de inconstitucionalidad predicada expresamente de los arts. 111-1 y 111-2 del Código tributario de Cataluña (ámbito objetivo y subjetivo del Código tributario) es fruto de una interpretación aislada de tales preceptos. Una lectura sistemática e integradora de estos artículos con el art. 111-5 del mismo texto legal (que repitiendo el art. 133.2 CE dispone que la Generalitat debe exigir sus tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes) demuestra: (i) el pleno respeto al marco constitucional y estatutario vigente (sin que deba explicitarse que se trata de la Constitución de 1978); (ii) el sometimiento de la Generalitat a las leyes y principios básicos estatales en materia tributaria (LOFCA, Ley 22/2009 y Ley general tributaria); y (iii) la plena inserción del Código tributario en el sistema tributario estatal. Con lo cual, a su parecer, los arts. 111-1, 111-2 y 111-5 del Código tributario de Cataluña no solo no vulneran la Constitución, sino que incardinan toda la regulación del Código tributario en el bloque de la constitucionalidad y en las normas básicas estatales vigentes.

En segundo lugar, la abogada de la Generalitat asegura que el hecho de que ni la Constitución ni la LOFCA prevean la ordenación del sistema tributario catalán en la forma de código no es motivo de inconstitucionalidad sino una opción del legislador catalán en pro de la seguridad jurídica. En efecto, como la Ley general tributaria no expresa qué aspectos de su regulación son competencia exclusiva del Estado art. 149.1.14 CE, ni qué aspectos son básicos art. 149.1.18 CE y requieren desarrollo normativo autonómico, el legislador catalán ha considerado necesario incorporar ciertos aspectos transversales y generales del régimen tributario (arts. 111-1 a 111-8 del Código tributario de Cataluña) y de la administración tributaria (arts. 122-1 a 122-7 y 122-10 del Código tributario de Cataluña). A su juicio, tales preceptos: (i) no afectan ni perturban la aplicación de la norma básica estatal (generalmente la Ley general tributaria) sino que se ajustan a su contenido; (ii) son el hilo conductor que da coherencia al conjunto del Código tributario para alcanzar el objetivo de certeza y seguridad jurídica pretendido con el Código según su propio preámbulo; (iii) reproducen normas estatales, técnica legislativa que es constitucionalmente admisible siempre que la comunidad autónoma sea competente sobre la materia regulada y su finalidad sea dar sentido o inteligibilidad a la norma autonómica (STC 341/2005, de 21 de diciembre), condiciones que se dan en este caso; y (iv) no pretenden confrontar el ordenamiento catalán con el español, como tampoco lo hace la Ley 9/2006, de 11 de diciembre, tributaria de la Comunidad Autónoma de Canarias, que va más allá del Código tributario al regular con especialidades los principios generales sobre la aplicación de tributos contenidos en la Ley general tributaria. Además, invocando la doctrina sentada en la STC 176/1999, de 30 de septiembre (cuyo fundamento jurídico 4 reproduce), la abogada de la Generalitat concluye que el hecho de que el Código tributario no distinga entre tributos propios y tributos cedidos no lo hace inconstitucional, puesto que el principio de conservación de las normas impide entender que una norma rebasa su ámbito competencial si nada se dice en ella sobre el particular ni se alega sobre acto alguno que avale tal interpretación.

C) Acto seguido, y a la luz de estas argumentaciones, se lleva a cabo un análisis sobre la constitucionalidad de cada precepto impugnado del título I del libro primero del Código tributario:

a) El art. 111-3 («Principios fundamentales del sistema tributario catalán») no invade, según la abogada de la Generalitat, ninguna competencia estatal puesto que se limita a transponer el contenido del art. 31.1 y 2 CE, añadiendo el principio de simplicidad contenido en el art. 3.2 LGT. Y es evidente, asevera, que estos principios no van a cambiar salvo que una modificación de la Constitución así lo establezca.

b) En el mismo sentido se argumenta acerca del art. 111-4 CTC, que regula la reserva de ley en materia tributaria. Si bien se reconoce que esta disposición impugnada no recoge íntegramente el contenido del art. 8 LGT de forma expresa, se afirma que todo su contenido se encuentra implícitamente ínsito en el art. 8 LGT (como reconoce el recurrente), por lo que ni afecta ni perturba el precepto básico, sino que lo condensa. De igual forma, a juicio de la representación de la Generalitat, parece preventivo o prematuro impugnar la remisión al reglamento cuando este precepto delimita los aspectos cuya regulación debe hacerse por ley.

c) Sobre la regulación de plazos y su cómputo contenida en el art. 111-6, la abogada de la Generalitat defiende su constitucionalidad, argumentando que el citado artículo se limita a hacer una remisión a las normas de procedimiento tributario que dicte el Estado o la comunidad autónoma, en función de la competencia, añadiendo que serán de aplicación supletoria las normas de carácter básico estatal sobre procedimiento administrativo.

d) Asimismo, a juicio de la representación de la Generalitat, la regulación sobre el ámbito temporal de las normas tributarias establecido en el art. 111-7 del Código tributario de Cataluña es conforme a la Constitución porque reproduce las previsiones del art. 10 LGT con el objetivo de facilitar la comprensión e inteligibilidad del Código tributario.

e) De igual forma, entiende la abogada de la Generalitat que el apartado primero del art. 111-8 del Código (sobre interpretación de las normas tributarias) no es inconstitucional por el mero hecho de no seguir la misma fórmula del art. 12 LGT (remisión al art. 3.1 CC) y reproducir literalmente los criterios interpretativos del art. 3.1 CC. Reconoce, como alega el recurrente, que la Ley general tributaria y el Código tributario no serían iguales si el art. 3.1 CC variara, pero aduce que tal modificación parece muy difícil. Por su parte, el apartado quinto del art. 111-8 recoge una previsión sobre el alcance de los efectos de los criterios interpretativos no prevista en la Ley general tributaria que, según el recurrente, solo puede predicarse de los tributos propios, a lo que la abogada de la Generalitat opone que este apartado quinto se ajusta al art. 10.2 LGT, que prevé la irretroactividad de las normas tributarias salvo disposición en contrario. Por último, para la representación de la Generalitat, el hecho de que el apartado tercero señale que «la doctrina de los órganos económico-administrativos competentes» es vinculante para la administración tributaria catalana sin hacer distinción entre los tributos propios y los tributos cedidos significa que la función unificadora de criterio que la administración tributaria catalana debe aplicar corresponde a los órganos económico-administrativos estatales en caso de tributos cedidos y a la Junta de Tributos de Cataluña en caso de tributos propios, de acuerdo con los arts. 221-1.4 y 223-1.5 del Código tributario de Cataluña.

D) Posteriormente, se sintetizan las quejas específicas de cada precepto impugnado del título II del libro primero sobre «principios generales de la administración tributaria de Cataluña» y se exponen los siguientes argumentos adicionales en pro de su constitucionalidad:

a) El art. 122-1 del Código tributario de Cataluña no invade, según la abogada de la Generalitat, ninguna competencia estatal puesto que enuncia los «principios generales de actuación de la administración tributaria de la Generalitat» que se hallan implícitos en el art. 3 LGT, que son inmanentes al art. 31 CE y que derivan del art. 203.6 EAC.

b) El art. 122-2 enumera un catálogo de deberes y obligaciones de la administración tributaria de la Generalitat, no expresamente reconocido en la Ley general tributaria, pero que constituye en muchas ocasiones el correlato del catálogo de derechos de los obligados tributarios previsto en el art. 34 LGT, con lo que no perturba ni invade competencias estatales. Sostiene la abogada de la Generalitat que el único ejemplo concreto de inconstitucionalidad que se alega en la demanda es respecto del deber de contestar a las consultas planteadas [art.122-2 l)], por no distinguir entre tributos propios y cedidos. No obstante, la representación de la Generalitat asegura que la dicción del apartado l) no rebasa el ámbito competencial de la Generalitat. Invocando la doctrina de la STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4, como nada se dice en el precepto sobre su ámbito de aplicación, se presume que no rebasa el ámbito propio de la competencia de la Generalitat; competencia que no tiene sobre contestación a consultas de tributos cedidos [art. 55.2 a) de la Ley 22/2009].

c) Afirma el escrito de alegaciones que el art. 122-3.1 c) (sobre la potestad de la administración tributaria de la Generalitat de realizar las actuaciones de colaboración en virtud de las normas sobre asistencia mutua que sean de aplicación) es acorde a la Constitución porque tales actuaciones no son de asistencia en el ámbito internacional (no previsto en la LOFCA ni en la Ley 22/2009) sino, como expresa el propio apartado primero del art. 122-3 del Código tributario de Cataluña, de asistencia «en el ámbito de los tributos que gestiona, de acuerdo con la normativa aplicable y con sujeción a los procedimientos tributarios establecidos». Por tanto, la administración tributaria de la Generalitat solo podrá realizar las actuaciones de colaboración que la normativa estatal o autonómica le permita.

d) A favor de la constitucionalidad del art. 122-4, regulador de la facultad de calificación de la administración tributaria de Cataluña, la representación de la Generalitat sostiene, por un lado, que ese precepto tiene un contenido análogo al art. 13 LGT y utiliza una expresión equivalente a la de su último inciso («con independencia de la forma o la denominación utilizadas por las partes para calificarlo»), por lo que no perturba la competencia estatal. Y, por otro lado, en su segundo inciso, el precepto enumera unos criterios que la Administración debe respetar en el ejercicio de esta facultad de calificación que, si bien no se recogen de forma explícita en la Ley general tributaria, son principios materialmente conformes con la Constitución y con el art. 203.6 EAC.

e) Aduce la abogada de la Generalitat que ni siquiera es necesaria la interpretación conforme que exige el recurrente del art. 122-5 del Código tributario de Cataluña, que atribuye facultades interpretativas al titular del departamento competente en materia de hacienda pública, a la Dirección General de Tributos y al Consejo Fiscal de Cataluña, consistente en que se limite tal facultad al ámbito de los tributos propios so pena de vulneración del art. 149.1.14 CE. Así, aplicando la doctrina de la STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4, si nada se dice en el precepto, este no rebasa el ámbito propio de competencia de la Generalitat. Adicionalmente, concluye que el precepto impugnado es plenamente coherente con los arts. 12.3 y 88.5 LGT, puesto que ninguno de los dos determina los órganos competentes para interpretar las leyes y reglamentos autonómicos en materia tributaria en el ámbito de competencia de la Generalitat.

f) El art. 122-6, relativo a la potestad de obtención de datos con trascendencia tributaria por la administración tributaria catalana, solo es cuestionado, según la abogada de la Generalitat, en la medida que afecte a tributos del Estado, a lo que objeta que este artículo es plenamente acorde, primero, con el art. 93 LGT y, segundo, con la doctrina de la STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4.

g) A juicio de la representación de la Generalitat, tampoco invade competencias estatales el art. 122-7 del Código tributario de Cataluña, sobre el carácter reglado de los actos de la administración tributaria catalana y su impugnabilidad, al ser una copia prácticamente idéntica del art. 6 LGT que se recoge en el Código tributario con el objetivo de facilitar la comprensión e inteligibilidad del mismo.

h) Sobre el «entendimiento» entre la Generalitat y los contribuyentes previsto en el apartado sexto del art. 122-10 del Código tributario de Cataluña, la representación autonómica alega que, si bien no se prevé en la Ley general tributaria, se adecua plenamente a la norma básica de procedimiento administrativo sobre terminación convencional contenida en el art. 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

E) Las impugnaciones relativas a la Junta de Tributos (título II del libro segundo) giran en torno a la no distinción entre los tributos cedidos a la hora de encomendarle a ese órgano económico-administrativo autonómico: (a) el conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas contra los actos de la administración tributaria de la Generalitat (art. 221-1.1); (b) el conocimiento de los recursos extraordinarios de revisión contra actos administrativos firmes y resoluciones firmes de la Junta [art. 221-2.1 d)]; y (c) el conocimiento del recurso extraordinario para la unificación de criterio [art. 221-2.1 f) siempre del Código tributario de Cataluña].

La abogada de la Generalitat sostiene que la interpretación conjunta de los arts. 20 LOFCA, 59 y 54.1 de la Ley 22/2009 y 2 de la Ley 16/2010, así como la interpretación que hizo la STC 31/2010 del art. 205, párrafo primero, EAC, comporta que la potestad revisora sobre los tributos cedidos por la Junta de Tributos de Cataluña quede sujeta a lo que disponga la legislación estatal sin necesidad de que se haga distinción expresa en el art. 221-1.1 del Código tributario de Cataluña entre tributos propios y cedidos, tal y como afirma la doctrina de la STC 176/2009, de 30 de septiembre, FJ 4. De igual forma, alega la representación de la Generalitat, debe interpretarse la competencia de la Junta de Tributos para conocer los recursos extraordinarios «de revisión» y «para la unificación de criterio» [art. 221-2.1 d) y f) del Código impugnado] y el carácter vinculante de la doctrina reiterada de la Junta de Tributos para la administración tributaria de Cataluña (art. 221-1.4 ). Todo ello sin perjuicio de la vinculación de esta junta a los criterios que establezca el Tribunal Económico-Administrativo Central y la Sala Especial para la Unificación de Doctrina art. 228.4 LGT.

Sobre el «nuevo» recurso extraordinario para la unificación de criterio creado por el art. 223-1 del Código tributario de Cataluña, la abogada de la Generalitat alega que no vulnera las bases del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Se trata, primero, de un recurso preexistente en idénticos términos en el ordenamiento jurídico catalán desde la entrada en vigor del Decreto autonómico 158/2007; y, segundo, es una adaptación del «recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio» del art. 242 LGT (y no del art. 243 LGT como mantiene el recurrente), en cumplimiento del reconocimiento por el art. 59 de la Ley 22/2009 de la competencia del órgano económico-administrativo autonómico para conocer en única instancia. Además, es coherente con el art. 228.4 LGT, puesto que corresponde a cada comunidad autónoma determinar la estructura administrativa para el ejercicio de la función revisora en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas. Asimismo, y con base en el art. 228.4 LGT, esta parte entiende que el procedimiento para la unificación de criterio de la Junta que prevé el art. 223-2 del Código tributario de Cataluña no merece reproche constitucional, puesto que encaja en las competencias asumidas por la Generalitat en el art. 205 EAC y adapta el procedimiento previsto en el art. 229.1 d) LGT a la organización de la Junta de Tributos. Así, se trata de un procedimiento de unificación de criterio de los órganos económico-administrativos de la Generalitat, análogo al estatal y adaptado a la organización de la Junta de Tributos de Cataluña, cumple con lo previsto en el art. 228.4 LGT, encaja en las competencias asumidas por la Generalitat en el art. 205 EAC y conduce a adoptar unas resoluciones económico-administrativas más uniformes y respetuosas con el principio de igualdad del art. 14 CE.

Por otra parte, se concluye que los arts. 222-4 y 222-5 (sobre el dictamen pericial y el uso de medios electrónicos, respectivamente) no vulneran el art. 149.1.18 CE (procedimiento administrativo común) porque reproducen normas básicas estatales de procedimiento (arts. 77 y 16.5 de la Ley 39/2015, respectivamente) para dar inteligibilidad y coherencia al Código tributario de Cataluña.

Respecto a los motivos de impugnación del apartado primero de la disposición adicional tercera del libro segundo del Código tributario, la abogada de la Generalitat, en primer lugar, rechaza que esa disposición vulnere el derecho a la intimidad del art. 18 CE, desarrollado con carácter básico por el art. 95 LGT. Tras recordar la doctrina constitucional sobre la cesión de datos tributarios de una administración a otra (STC 233/2005, de 26 de septiembre), la representación de la Generalitat estima que, aunque se considerara que esta cesión de datos tributarios a la Agencia Tributaria de Cataluña es una intromisión en la intimidad de los ciudadanos, se cumplen los dos requisitos exigidos por la doctrina constitucional: está prevista en una ley y es legítima porque persigue un fin constitucional (servir a una gestión tributaria eficaz arts. 103.1 CE, 203.6 EAC y 3.2 LGT). Así, el nivel de cumplimiento de estos principios aumenta exponencialmente si la Agencia Tributaria de Cataluña puede dirigirse a las cuatro diputaciones provinciales y a los pocos consejos comarcales que ejercen funciones tributarias por delegación de los ayuntamientos, en vez de a los más de novecientos ayuntamientos catalanes, para obtener la información que precisa. En segundo lugar, la representación de la Generalitat niega que este precepto viole el art. 95 LGT porque este último no contemple la cesión de forma expresa; puesto que la disposición adicional impugnada cae dentro de la excepción del art. 95.1 b) LGT en la que expresamente se admite la cesión de datos cuando tenga por objeto «la colaboración con otras administraciones a efectos del cumplimiento de obligaciones fiscales en el ámbito de sus competencia», desarrollándolo y cumpliendo sus dos requisitos: que los datos objeto de cesión se hayan obtenido en el desempeño de sus funciones tributarias y se destinen al cumplimiento de las obligaciones tributarias en el ámbito de sus competencias. Finalmente, a juicio de la abogada de la Generalitat, tampoco se invaden las competencias de los ayuntamientos, puesto que las corporaciones locales no son los titulares de los datos con trascendencia tributaria (lo son los obligados tributarios) sino meros gestores o responsables de su tratamiento. Por ello, concluye que resulta inapropiado otorgarles un poder de decisión sobre su cesión sin analizar el alcance de los arts. 94 y 95 LGT. Así, si la administración tributaria que actúa por delegación de los ayuntamientos cede datos con trascendencia tributaria a la Agencia Tributaria de Cataluña «no será porque lo decida a su libre antojo, sino porque la ley le obliga a hacerlo, cuando sea requerida para ello y se cumplan las condiciones para dicha cesión que fije la ley».

F) Para rebatir la impugnación del posible acceso por el turno de promoción interna a los cuerpos superiores de inspectores y de técnicos tributarios de la Generalitat de funcionarios de cuerpos y escalas de otras administraciones de los subgrupos A1 y A2 que tengan asignadas funciones tributarias [arts. 217-3.3 d) y e), y 217-5.3 c) del Código tributario de Cataluña], la abogada de la Generalitat afirma la plena competencia de la comunidad autónoma art. 136 b) EAC para regular la promoción interna en el acceso a cuerpos de funcionarios autonómicos como desarrollo normativo del art. 18 TRLEEP. A su juicio, el art. 59 del Decreto Legislativo 1/1997 no contempla la promoción interna para los funcionarios que presten servicios en otras administraciones, pero el art. 17 de dicho decreto legislativo (relativo a la habilitación del legislador de la comunidad autónoma para la creación de cuerpos de funcionarios autonómicos) permite establecer especialidades respecto de la normativa reguladora de la función pública de la administración de la Generalitat siempre que lo requieran las funciones del cuerpo [art. 17 e)]. Asimismo, el art. 2 de la Ley 9/2015, de 12 de junio, «de modificación de la Ley 7/2007, de la Agencia Tributaria de Cataluña, para la ordenación de los cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia», introdujo un art. 12 en la Ley 7/2007 (actual art. 213-2 del Código tributario de Cataluña) que permite establecer especialidades en la regulación del personal de la Agencia Tributaria respecto de la normativa reguladora de la función pública de la administración de la Generalitat. Una de esas especialidades se incluyó en el art. 3 de la Ley 9/2015 introduciendo, como art. 26.3 d) de la Ley 7/2007, el posible acceso mediante promoción interna al cuerpo de inspectores tributarios de la Generalitat a funcionarios de otras administraciones del subgrupo A2 con funciones tributarias coincidentes con las del cuerpo técnico de gestores tributarios de la Generalitat; precepto este que el Código tributario no solo reproduce [art. 217-3.3 e)] y extiende para el acceso al cuerpo superior de técnicos tributarios de la Generalitat [art. 217-5.3 c)] sino que lo amplía a los funcionarios de otras administraciones del subgrupo A1 con funciones tributarias para el cuerpo superior de inspectores tributarios de la Generalitat [arts. 217-3.3 d)].

Tras la exposición de las razones que han llevado al legislador autonómico a establecer estos sistemas de acceso a la función pública desde la Ley 9/2015 (necesidad urgente de personal cualificado ante el incremento de funciones de la Agencia Tributaria de Cataluña), la abogada de la Generalitat asevera, primero, que los preceptos impugnados no constituyen novedad jurídica. Segundo, que la representación procesal del recurrente no argumenta la vulneración del art. 23.2 CE que les imputa. Tercero, que su precedente normativo no fue impugnado ante este tribunal como sí lo fue, dando lugar a la STC 238/2015, el art. 4 de la referida Ley 9/2015 sobre integración voluntaria en los cuerpos de inspectores y gestores tributarios de la Generalitat. Y, finalmente, se alega que los argumentos de la referida STC 238/2015 no son extrapolables ya que los artículos aquí impugnados no regulan un procedimiento restringido de selección de funcionarios, sino procesos selectivos abiertos y que garantizan la libre concurrencia, si bien estableciendo distintas condiciones en función de las capacidades y títulos que acrediten las personas. A los funcionarios que provengan de otras administraciones se les permite participar en un proceso de promoción interna al considerar que ya tienen acreditado el mérito y la capacidad con la superación del correspondiente proceso de selección ante la otra administración que los acreditó como una «suerte de convalidación de título». Se cumplen así, según la abogada de la Generalitat, los principios de mérito y capacidad (ya demostrada) y la igualdad en el acceso, dado que la igualdad comporta tratar de forma distinta a los que están en diferente situación. La única peculiaridad es que una vez superadas las pruebas, a pesar de ser funcionarios públicos de otras administraciones, accederán por primera vez a ser también funcionarios de la Generalitat. Otra cosa, afirma la abogada de la Generalitat, supondría un menoscabo de la potestad del legislador catalán para regular cuestiones como la promoción interna que por razón de la especialidad de las funciones del cuerpo necesitan un tratamiento específico, de acuerdo con lo previsto en los arts. 17 e) del Decreto Legislativo 1/1997 y 213-1.2 del Código tributario de Cataluña.

G) Terminan las alegaciones solicitando, por otrosí digo, el levantamiento inmediato de la suspensión de los arts. 122-10.6, 217-3.3 d) y e), 217-5.3 c), 223-1 y 223-2 del Código tributario de Cataluña, a fin de que recuperen su plena eficacia y aplicación.

7. El letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de alegaciones ante este tribunal el 19 de octubre de 2017, haciendo suyas las alegaciones de la abogada de la Generalitat resumidas anteriormente, así como la solicitud del levantamiento inmediato de la suspensión de los arts. 122-10.6, 217-3.3 d) y e), 217-5.3 c), 223-1 y 223-2 del Código tributario de Cataluña.

8. Mediante providencia de 23 de octubre de 2017, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos los escritos de alegaciones de la abogada de la Generalitat y del letrado del Parlamento de Cataluña y dar traslado al abogado del Estado por cinco días para alegaciones sobre la solicitud del levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados arriba referidos.

9. Evacuado por el abogado del Estado el trámite conferido, mediante el ATC 11/2018, de 7 de febrero, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión de los arts. 217-3.3 d) y e) y 217-5.3 c) del Código tributario de Cataluña y levantar la suspensión de los arts. 122-10.6, 223-1 y 223-2 del citado Código.

10. Mediante escrito de 10 de diciembre de 2019, la representación letrada del Gobierno de la Generalitat de Cataluña planteó la recusación del magistrado de este tribunal don Andrés Ollero Tassara respecto a este y a otros procesos constitucionales pendientes de resolución. Formada pieza separada de recusación fue resuelta por el ATC 17/2020, de 11 de febrero, que desestimó la recusación formulada en todos los procesos.

11. Por providencia de 16 de junio de 2020, se señaló el día 18 de junio del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad.

El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido formulado por el presidente del Gobierno contra el art. 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/2017, de 1 de agosto, del Código tributario de Cataluña y de aprobación de los libros primero, segundo y tercero, relativos a la administración tributaria de la Generalitat (en adelante, Código tributario, o Ley 17/2017), en cuanto aprueba los artículos 111-1, 111-2, 111-3, 111-4, 111-5, 111-6.1, 111-7, 111-8.1, 3 y 5, 122-1, 122-2, 122-3.1 c), 122-4, 122-5, 122-6, 122-7 y 122-10.6, todos ellos del libro primero, así como los artículos 217-3.3 d) y e), 217-5.3 c), 221-1.1 y 4, 221-2.l d) y f), 222-4, 222-5, 223-1, 223-2 y la disposición adicional tercera apartado primero, todos estos a su vez del libro segundo.

El abogado del Estado alega una vulneración de los arts. 14, 23.2, 31.1, 133.1 y 2, 156.1 y 157.3 CE, así como una invasión de las competencias estatales establecidas en las siguientes disposiciones constitucionales: el art. 149.1.1 CE sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de deberes constitucionales; el art. 149.1.3 CE en materia de relaciones internacionales; el art. 149.1.8 CE sobre las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas; el art. 149.1.14 CE en materia de hacienda general; y el art. 149.1.18 CE sobre procedimiento administrativo común, bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y bases de régimen estatutario de los funcionarios públicos.

Por su parte, tanto la abogada de la Generalitat como el letrado del Parlamento de Cataluña, en los términos que se sintetizan en los antecedentes, solicitan la desestimación del recurso por no concurrir ninguna de las tachas de inconstitucionalidad invocadas en el mismo, al haber actuado la Generalitat dentro de sus competencias en materia tributaria establecidas en los arts. 133.2, 156.1 y 157 CE, y en los arts. 201 a 205 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC). Asimismo, se afirma la plena competencia de la comunidad autónoma para regular art. 136 b) EAC la promoción interna en el acceso a cuerpos de funcionarios autonómicos con pleno respeto a los arts. 18 y 61.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público.

2. Consideraciones previas.

Antes de abordar el examen de constitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados es preciso realizar las siguientes consideraciones previas:

A) Presunción de constitucionalidad de las leyes. Debe tenerse presente que, tratándose del control del legislador democrático, la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley ocupa un lugar destacado en el enjuiciamiento de las cuestiones planteadas. De esta presunción cabe extraer dos consecuencias:

a) De un lado, es doctrina constitucional reiterada que la obligación del recurrente de levantar la carga alegatoria en todos los procesos ante este tribunal supone no solo una exigencia de colaboración con la justicia, sino además una condición inexcusable inherente a la propia presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación. De ahí que en un proceso constitucional no pueda darse respuesta a impugnaciones globales carentes de una razón suficientemente desarrollada [SSTC 100/2013, de 23 de abril, FJ 2 c); 101/2013, de 23 de abril, FJ 11; 44/2015, de 5 de marzo, FJ 4; 31/2016, de 18 de febrero, FJ 2; 85/2016, de 28 de abril, FJ 2; 140/2016, de 21 de julio, FJ 2, y 27/2017, de 16 de febrero, FJ 2 e), entre otras muchas].

En este sentido, debe señalarse que en esta demanda no concurre la carga argumental mínima para permitir a este tribunal enjuiciar todas las objeciones de constitucionalidad planteadas contra los preceptos autonómicos impugnados. Es el caso de la alegada vulneración del art. 14 CE, que aparece únicamente expuesta en el suplico del escrito de interposición, sin más fundamentación en el cuerpo del recurso, y referida a la totalidad de las disposiciones impugnadas.

Asimismo, este tribunal aprecia la falta de argumentación que sostiene la abogada de la Generalitat sobre la vulneración del art. 23.2 CE invocada contra los arts. 217-3.3 y 217-5.3 del Código tributario, reguladores del sistema de promoción interna a dos cuerpos de funcionarios de adscripción exclusiva a la Agencia Tributaria de Cataluña (inspectores y técnicos tributarios). En la demanda, el abogado del Estado no explica en qué consisten las eventuales desigualdades contrarias al art. 23.2 CE que comporta el sistema de promoción interna diseñado por las normas aquí recurridas. De hecho, el escrito de interposición se limita simplemente a reproducir los razonamientos de la STC 238/2015, de 19 de noviembre, que declaró inconstitucional el art. 4 de la Ley 9/2015, del Parlamento de Cataluña, de 12 de junio, de modificación de la Ley 7/2007, de la Agencia Tributaria de Cataluña, para la ordenación de los cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia, que establecía un sistema de integración voluntaria de funcionarios públicos de otras administraciones en los cuerpos de gestores e inspectores tributarios de la Generalitat. Sin embargo, el citado pronunciamiento resolvió exclusivamente la queja competencial que también se imputa a los artículos aquí impugnados (vulneración del art. 149.1.18 CE en relación con el art. 61.1 TRLEEP), dejando imprejuzgado el motivo sustantivo de impugnación (violación del art. 23.2 CE).

Por tanto, como este tribunal no puede reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes cuando estas no se aportan en su recurso (entre otras muchas, SSTC 208/2014, de 15 de diciembre, FJ 4, y 55/2016, de 17 de marzo, FJ 2), las violaciones invocadas de los arts. 14 y 23.2 CE no serán objeto de enjuiciamiento en este proceso.

b) De otro lado, desde la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1, este tribunal viene afirmando que «siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal» [SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6, y 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7], siempre que tales interpretaciones posibles sean «igualmente razonables» [SSTC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b); 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 7, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 8, por todas]. Este criterio, que constituye doctrina consolidada, implica que es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la inconstitucionalidad de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación [SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5; 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 4, y 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3]. No obstante, «la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde» [SSTC 14/2015, FJ 5; 118/2016, FJ 3 d); 20/2017, FJ 9; 26/2017, FJ 6; 37/2017, FJ 4 e); 62/2017, FJ 7, y 116/2017, FJ 3]. Y, en todo caso, la búsqueda de las posibilidades de interpretación conforme de los preceptos impugnados deberá realizarse caso a caso y con el debido razonamiento.