ECLI:ES:TC:2018:80

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5425-2017, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los artículos 5.3 (letra b); 6.1, en la medida en que establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 23, en relación exclusivamente con el suministro de gas y electricidad (apartados tercero y quinto); 30; 31; 33 (apartado segundo y apartado tercero, letras b y g); anexo I y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 8 de noviembre de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 5.3 (letra b); 6.1, en la medida en que éste último establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 23, en relación exclusivamente con el suministro de gas y electricidad (apartados tercero y quinto 3 y 5); 30; 31; 33 (apartado segundo y apartado tercero, letras b y g); anexo I y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana. El Abogado del Estado expresamente invoca los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de producir la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.

El Abogado del Estado apoya su impugnación en los razonamientos que, en síntesis, se pasan a exponer.

a) Primeramente, consigna un apartado de antecedentes donde destaca que el día 3 de noviembre de 2017 el Presidente del Gobierno decidió interponer este recurso, después de que la comisión permanente del Consejo de Estado emitiera el dictamen 89/2017 sobre la interposición del presente recurso, tal y como dispone el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado.

b) El escrito de interposición comienza señalando que se impugnan dos bloques diferenciados de preceptos: de una parte, los preceptos que directamente se relacionan con la función social de la vivienda y, de otra, los que establecen medidas para paliar la pobreza energética.

Dado que la fundamentación jurídico-constitucional de la impugnación de estos preceptos es diferente, la estructura de la demanda responde, también, a esta distinción entre estos dos bloques. En el ámbito de las medidas para paliar la pobreza energética, la impugnación se limita al suministro de gas y electricidad, exceptuando las previsiones asociadas al suministro de agua potable. Por lo que respecta a las medidas adoptadas en materia de vivienda, el artículo 6.1 se impugna en la medida en que establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales, es decir no frente a los órganos administrativos.

i) En relación con el primer bloque de preceptos impugnados los mismos regulan la función social del derecho de propiedad de la vivienda [arts. 5.3 b), 14, 15, 16, 18 19 y anexo II], la acción pública en materia de vivienda y la previsión de un contrato de arrendamiento obligatorio entre las entidades financieras y los propietarios, en relación con los procedimientos de ejecución hipotecaria (arts. 6.1 y 12), la expropiación forzosa del usufructo de vivienda (artículo 13 y anexo I), la definición de viviendas deshabitadas a efectos de la imposición de multas coercitivas para su uso y de la tipificación de infracciones y sanciones [arts. 19, 33, apartados segundo y tercero, letra b) y anexo II].

Señala el escrito del Abogado del Estado que la norma objeto de recurso puede incluirse en la serie de leyes autonómicas que han establecido medidas tendentes a afrontar el problema de la vivienda y que han sido impugnadas también por el Gobierno de la Nación. En efecto, han sido objeto de recursos de inconstitucionalidad el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril (recurso núm. 4286-2013), que ha dado lugar a la STC 93/2015, de 14 de mayo; la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (recurso núm. 7357-2013); la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra (recurso núm. 6036-2013); la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias (recurso núm. 1824-2015); y la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda (recurso núm. 1643-2016). Además, se han impugnado algunos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética (recurso núm. 2501-2016), los cuales son similares a los impugnados en el previo recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo (recurso núm. 5459-2015). A los anteriores se une el recurso de inconstitucionalidad núm. 4952-2016, contra determinados preceptos del Decreto-ley 3/2015, de 15 de diciembre, del Gobierno de Aragón, de medidas urgentes de emergencia social en materia de prestaciones económicas de carácter social, pobreza energética y acceso a la vivienda, así como el recurso núm. 4403-2017, contra la posterior Ley de las Cortes de Aragón 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales y con el acceso a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Aragón. Finalmente, debe citarse el recurso de inconstitucionalidad núm. 1302-2017, contra los artículos primero (apartados decimo y undécimo y segundo (apartado segundo) de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2016, de 7 de junio, de reforma de la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de la vivienda de la región de Murcia, y de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del estatuto de los consumidores y usuarios de la región de Murcia.

La demanda señala que las medidas impugnadas en el presente recurso contravienen la normativa estatal básica de manera insalvable e incurren, por lo tanto, en inconstitucionalidad mediata.

Sin negar en ningún momento la situación a la que trata de dar respuesta la ley impugnada, se aduce en el escrito de interposición del recurso que, desde 2012, se han adoptado por el Estado medidas destinadas a cumplir con el objetivo perseguido por esa norma (que el escrito de recurso relaciona), y que permiten alternativas de actuación proporcionadas al problema de la vivienda sin incurrir en las extralimitaciones competenciales que fundamentan este recurso de inconstitucionalidad; y ello porque no hay duda de que el ordenamiento constitucional atribuye a los poderes públicos la misión de ofrecer a los ciudadanos oportunidades encaminadas al disfrute de una vivienda digna y adecuada. Pero, sin perjuicio de lo anterior, tampoco es cuestionable, pues así lo ha establecido el Tribunal Constitucional, la confluencia de competencias estatales y autonómicas en este ámbito de intervención, en el que la normativa autonómica debe considerar la existencia de un derecho estatal sobre la materia.

Tras referir todas las actuaciones estatales, en orden a afrontar el problema de la vivienda y la reestructuración inmobiliaria y financiera, así como a enunciar los títulos competenciales del Estado y el alcance que a los mismos ha dado la doctrina de este Tribunal, procede el escrito del Abogado del Estado a examinar los concretos preceptos impugnados del modo que se resume, a continuación:

Impugna los artículos 5, apartado tercero, letra b); 14; 15; 16 y 18 y anexo II, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero. Todos estos preceptos son recurridos porque guardan una evidente unidad de sentido entre ellos, al disciplinar un mecanismo a través del cual, mediante la delimitación del concepto de vivienda deshabitada, se introducen elementos que condicionan y modulan el contenido del derecho de propiedad, en tanto que se impone al propietario una obligación de uso de las mismas. El uso y disfrute de la propiedad privada es uno de los elementos esenciales de su contenido, cuya fijación corresponde, según refiere el recurrente, al Estado.

Pero, además, no solo corresponde en exclusiva al Estado la determinación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en ejercicio de la competencia que la Constitución le atribuye en el artículo 149.1.8 CE, sino también la fijación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes artículo 149.1.1 CE, igualdad que no se preserva cuando se establece la imposición de deberes de uso de las viviendas en el ámbito concreto de la Comunidad Autónoma.

Adicionalmente, los preceptos referidos afectan a las competencias en materia de ordenación del crédito y banca (art. 149.1.11 CE) y a la planificación económica (art. 149.1.13 CE).

En este sentido, impugna el artículo 6.1 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, cuando establece que todas las personas, en ejercicio de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos judiciales el cumplimiento de la normativa sobre vivienda, por invadir la competencia estatal en materia procesal (art. 149.1.6 CE), hasta el extremo de configurar una acción pública en materia de vivienda ante la jurisdicción.

Impugna, igualmente, el artículo 12 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que se encuentra dentro del título III relativo a la «intervención para regular las situaciones sobrevenidas a consecuencia de desahucios», que regula las «medidas propuestas para garantizar la protección a las personas que están en procedimientos de ejecución hipotecaria», a cuyo fin declara que los deudores hipotecarios de viviendas podrán acogerse a dicha ley, siempre que se encuentren en situación de emergencia habitacional y cumplan los requisitos que, al respecto, se establezcan. Estas previsiones, en tanto que se insertan en el procedimiento de ejecución hipotecaria, se configuran como normas de naturaleza procesal y constituyen además una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.

Recurre, también, el artículo 13 y el anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que regula la declaración del interés social y la necesidad de ocupación, a efectos de expropiación forzosa del usufructo temporal de viviendas incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social. Ello incide en el contenido esencial del derecho de propiedad reconocido en el artículo 33.1 CE y, como tal, sometido a los límites competenciales estatales. Afirma que la delimitación de la función social de la propiedad corresponde al Estado artículo 149.1.1 CE, pero además el artículo 149.1.18 CE le atribuye competencia exclusiva sobre la legislación de expropiación forzosa.

El escrito de interposición alega que los artículos impugnados tendrían un impacto global sobre las medidas adoptadas por el Estado, en orden a regular la actividad económica y a atender las necesidades de vivienda de personas en situación de vulnerabilidad.

ii) En relación con el segundo bloque de preceptos impugnados, los mismos recogen medidas para prevenir y paliar la pobreza energética. En dicho ámbito la impugnación se limita al suministro de gas y electricidad, pero no a las previsiones asociadas al suministro de agua potable. Al respecto, son objeto del recurso los artículos 23, apartados primero, tercero y quinto, así como, en relación con ellos, el apartado tercero g) del artículo 33 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por infringir el modelo estatal de consumidores vulnerables, que tiene carácter básico. Lo mismo ocurre con la imposición de obligaciones de servicio público para la garantía del suministro, que se integra dentro de las bases que el artículo 149.1.25 CE reserva al Estado. Así, la regulación autonómica impugnada vulneraría las normas dictadas por el Estado en ejercicio de las competencias reconocidas en los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 CE.

Por tanto, no resulta posible, de acuerdo con el escrito del recurrente, que una Comunidad Autónoma establezca una regulación propia de las consecuencias de impago de suministro que sea distinta de la que, con carácter básico, definen las normas estatales.

Finaliza el escrito de interposición solicitando la estimación del recurso y la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, de la Generalitat Valenciana, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.

2. Por providencia de 28 de noviembre de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 LOTC, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso —8 de noviembre de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que apareciera publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes de la Generalitat Valenciana y de las Cortes Valencianas. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana».

3. La Sra. Presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 7 de diciembre de 2017, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión de 5 de diciembre, había acordado la personación en este procedimiento y dio por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Por escrito registrado el día 13 de diciembre de 2017 el Sr. Presidente del Senado se expresó en iguales términos.

4. Por escrito registrado el día 15 de diciembre de 2017, la Directora General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito de personación y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones. Mediante providencia de la misma fecha, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por la Directora General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana y prorrogar el plazo concedido.

5. Por escrito registrado el día 19 de diciembre de 2017, el Letrado de las Cortes Valencianas, en la representación que legalmente ostenta de la Cámara, presentó escrito de personación y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones. Por medio de providencia de 20 de diciembre siguiente, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Letrado de la Comunidad Autónoma y prorrogar el plazo concedido.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 15 de enero de 2018, el Letrado de las Cortes Valencianas presentó escrito instando la desestimación del recurso, en atención a las alegaciones que, seguidamente, se resumen.

a) Afirma que la Ley 2/2017, aquí impugnada, constituye un nuevo mecanismo para desarrollar aquellas previsiones constitucionales y estatutarias que se refieren a la vivienda y a la protección social.

Así, el artículo 148.l.3 CE establece la vivienda como materia competencial de las Comunidades Autónomas, competencia que para la Comunidad Valenciana viene recogida, con carácter exclusivo, en el artículo 49.l.9 de su Estatuto de autonomía. A partir de estas coordenadas constitucionales y estatutarias, el escrito del Letrado de las Cortes Valencianas considera que la Ley 2/2017 contiene una regulación que trata de garantizar la posibilidad de acceso de toda persona a un alojamiento con unas condiciones mínimas, encuadrando la intervención pública de la Generalitat en un contexto necesariamente de mercado, pero otorgando prevalencia a las implicaciones sociales del derecho de propiedad y, en concreto, de los derechos de propiedad sobre vivienda y suelo.

b) De acuerdo con el escrito del representante de las Cortes Valencianas la Ley 2/2017 establece medidas específicas que amplían, en ciertos casos, el perímetro del derecho a la vivienda con la finalidad de hacer frente a la emergencia social que afecta a aquellas personas que han perdido la vivienda o están en riesgo de perderla, como consecuencia de un empeoramiento de su situación económica.

Los lanzamientos judiciales de propietarios de viviendas por causas económicas (es decir, por falta sobrevenida de ingresos del ciudadano), tanto de propietarios de viviendas particulares, como de inquilinos de buena fe, afectan a una de las necesidades más elementales de la población y la protección del disfrute a una vivienda, en muchos de estos casos, constituye un derecho que los poderes públicos están obligados a ayudar a preservar. Por ello, junto al reconocimiento de un derecho subjetivo, en ciertos casos, la ley establece adicionalmente una serie de medidas con la idea de hacer frente, desde otros ángulos, a estos problemas y, también, a las necesidades de contar con un mercado de la vivienda más competitivo, económico y con una oferta mayor.

Para el representante legal de las Cortes Valencianas las medidas reguladas por esta ley no interfieren con las que se han ido articulando por el Estado, en ejercicio de su propia competencia, en las normas legales que se han citado en la demanda, sino que vienen a suplir la ausencia de adopción de medidas legislativas por el Estado que afronten con la hondura, la intensidad y la extensión necesaria, la resolución de las situaciones desesperadas, de auténtica subsistencia, que afectan a sectores crecientes de la población.

Respecto a las medidas que la ley diseña para paliar la situación generada como consecuencia de los desahucios sobre vivienda habitual, el título III de la ley pretende asegurar el derecho a una vivienda digna, en relación con el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias, afectadas por estos desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, a fin de que puedan continuar ocupando su vivienda mediante la habilitación de medios que permitan el acceso del uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la ley.

Así, la norma impugnada faculta a la administración para expropiar, en ciertos casos, el uso de inmuebles para ponerlos a disposición de sus ocupantes. De esta forma, se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio, en línea con declaraciones en esta materia que se han sucedido en España a nivel estatal, autonómico y europeo.

Según señala el Letrado de las Cortes Valencianas, los poderes públicos no pueden y no deben intervenir en las relaciones jurídicas obligacionales, más allá de asegurar la función pública de los bienes sujetos a tráfico de las personas. Sin embargo, la función social de la vivienda configura el contenido esencial del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad, de manera que, respetando en todo caso la delimitación constitucional de la función social de la vivienda realizada por el legislador estatal, esta ley desarrolla y aplica estos postulados, determinando la obligación de que ciertas viviendas desocupadas por un largo periodo de tiempo pasen a ser destinadas a usos habitacionales.

Señala el Letrado del parlamento autonómico que estas medidas, que se solaparían en algunos casos con las ya existentes en la legislación estatal en materia de protección a personas que han sufrido una importante reducción en sus ingresos y un empeoramiento de su situación económica, están previstas sólo para el momento en que la legislación estatal deje de estar en vigor y siempre que no sea sustituida por otra equivalente.

c) A continuación, y, en relación con los preceptos impugnados de la Ley 2/2017 que se refieren a la pobreza energética, el escrito del Letrado de las Cortes Valencianas reproduce las alegaciones formuladas por el propio Letrado respecto a la impugnación realizada por el Gobierno de la Nación del artículo 3 de la Ley 3/2017, de 3 de febrero, para paliar y reducir la pobreza energética en la Comunidad Valenciana.

Después de la entrada en vigor de la Ley valenciana impugnada el Estado ha realizado una nueva determinación de su legislación básica, lo que plantearía, en su caso, la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, al haber ampliado o «ensanchado» la regulación básica.

Después de la entrada en vigor de la Ley valenciana impugnada el Estado ha realizado una nueva determinación de su legislación básica, lo que plantearía, en su caso, la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, al haber ampliado o «ensanchado» la regulación básica.

En todo caso, señala el Letrado de las Cortes Valencianas que, si corresponde al Estado la legislación «básica», ello debe permitir a las Comunidades Autónomas su desarrollo normativo (y no sólo su ejecución), pues debe destacarse, a este respecto, que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana le atribuye a ésta expresamente la competencia para el «desarrollo» legislativo y la ejecución en materia de «régimen energético» (artículo 50.5 del Estatuto de Autonomía). Y es, precisamente, lo que ha hecho el legislador valenciano con la aprobación de la ley impugnada: concretar el marco normativo estatal.

Asimismo, señala el Letrado de las Cortes Valencianas que la Comunidad Valenciana ha hecho uso de una potestad que le resulta indudablemente inherente: la de fomento, articulando un sistema de subvenciones para el pago del suministro de energía eléctrica, gas y agua a determinados hogares.

El Letrado de las Cortes Valencianas igualmente destaca que el supuesto de hecho analizado en la STC 62/2016 es diferente al que ahora se enjuicia, pues, en el caso de la ley valenciana impugnada, no se impone a las empresas comercializadoras ningún deber de aplazamiento o fraccionamiento del pago: este será asumido por la Administración en el caso de que se trate de un hogar en situación de vulnerabilidad social. Y, en el caso de que no lo sea, la empresa comercializadora proseguirá con el procedimiento que estime oportuno para percibir el pago del suministro de energía eléctrica, de gas o de agua.

Los derechos de las empresas comercializadoras no se ven alterados: o le pagará la Administración, o deberá dirigirse contra el consumidor de la energía exactamente igual que se hubiera dirigido anteriormente, con el leve retraso que puede suponer que la Administración autonómica y local instruyan el correspondiente procedimiento para la eventual subvención del suministro, finalizado el cual aquellas empresas sabrán si el abono lo realizará la Administración o el particular afectado.

Precisamente, el Tribunal Constitucional, en la STC 62/2016, de 17 de marzo, reconoció que «ninguna objeción podría efectuarse al desarrollo, por parte de legislador catalán de medidas asistenciales consistentes en prestaciones económicas tendentes a evitar la interrupción del suministro... las actuaciones autonómicas que pudieran adoptarse para proteger a los denominados consumidores vulnerables... deben, en todo caso, respetar las bases establecidas por el Estado en materia de energía» (FJ 11), siendo esta la fórmula utilizada por el Parlamento valenciano: establecer ayudas económicas para evitar la interrupción del suministro.

En relación con la impugnación del artículo 3 de la Ley, señala el escrito del Letrado de las Cortes Valencianas que no se realiza en la demanda alegación ninguna, ni se efectúa referencia indicativa ni argumentativa relativa a los motivos que deban determinar la declaración de inconstitucionalidad del mismo, debiendo interpretarse, en todo caso, que la habilitación que, en el precepto se efectúa a favor de las personas jurídicas que se citan, lo es en relación con los servicios jurídicos que las defiendan en los correspondientes procesos y siempre que las personas físicas afectadas otorguen a favor de aquellos el procedente documento confiriéndoles poder para actuar en nombre, representación y defensa de aquellas.

7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 16 de enero de 2018, el letrado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana presentó sus alegaciones solicitando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, con base en los fundamentos siguientes:

a) Comienza examinando las competencias del Estatuto de autonomía, el objeto de la ley recurrida y el derecho a la vivienda en la Constitución.

En relación con el objeto de la ley, señala que las medidas previstas se solaparían, en algunos casos, con las ya existentes en la legislación estatal en materia de protección a personas que han sufrido una importante reducción en sus ingresos, en cumplimiento de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, pero destaca, al respecto, que dichas medidas están previstas sólo para el momento en que la legislación estatal deje de estar en vigor y siempre que no sea sustituida por otra equivalente. Asimismo, se faculta a la administración para expropiar en ciertos casos el uso de estos inmuebles para, también, ponerlos a disposición de sus ocupantes.

b) A continuación, examina los títulos competenciales alegados por el Estado, comenzando por el análisis del recogido en el artículo 149.1.1 CE, para concluir que tal título competencial, que puede ser un título habilitante para que el Estado regule las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, no es un título habilitante para solicitar la inconstitucionalidad de leyes autonómicas porque la regulación que introduzcan estas es diferente a la que pretende el Estado. Para el escrito del representante del Gobierno valenciano el recurso no explica en qué medida la ley recurrida impide que los ciudadanos valencianos ejerzan sus derechos en condiciones de igualdad.

En relación con el alcance del título previsto en el artículo 149.1.8 CE, vinculado con el derecho de propiedad del artículo 33 CE, concluye que corresponde al legislador, no necesariamente el estatal, delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes, respetando siempre el contenido esencial del derecho.

Respecto del título relativo a la legislación procesal del artículo 149.1.6 CE, considera que la ley recurrida no modifica la legislación procesal dictada por el Estado.

c) Procede, a continuación, a examinar las concretas impugnaciones realizadas, considerando, en primer lugar, la que se refiere a la impugnación de los artículos 5.3 b), 14, 15,16, 18 y anexo I, 19, 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II, que se refieren al concepto de vivienda deshabitada y las consecuencias que se derivan para los grandes tenedores.

Para el representante del Gobierno de la Generalitat, la Ley valenciana no contiene una regulación del derecho de propiedad, sino una regulación complementaria de la legislación en materia de vivienda, aunque pueda afectar de manera muy limitada a aquel derecho, si bien entiende que tal afectación no implica la invasión de las competencias estatales pues hacer una interpretación extensiva de estas llevaría a la anulación de las competencias autonómicas. Bastaría con que el Estado invocara la regulación de las condiciones básicas de igualdad para el ejercicio de la propiedad urbana y la libertad de empresa, por ejemplo, para que pudiera dictar una norma de una amplitud tal que poco le restaría a las Comunidades Autónomas. Asimismo, se destaca que la afección del derecho de propiedad es limitada y, en modo alguno, incide en las condiciones básicas de su ejercicio.

Prosigue examinando la impugnación del artículo 6.1 de la Ley 2/2017 y considera el representante del Gobierno que la norma valenciana debe enmarcarse en el artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia sobre las «normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del Derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalidad».

En relación con la impugnación del artículo 12 señala el escrito del representante de la Generalitat que, lo que prevé este precepto, es la posibilidad de que se suscriba un contrato de alquiler entre el adjudicatario del remate de un procedimiento hipotecario y el titular de la vivienda, en los supuestos de personas en situación de emergencia social y que este alquiler sea financiado por la Generalitat. El artículo 12 dispone que, en caso de que tengan concedidas medidas estatales de moratoria, podrán acogerse a la ley cuando finalice la mencionada moratoria. Por tanto, la propia ley recurrida evita la posible colisión entre la legislación estatal y la autonómica.

En cuanto a la incidencia del artículo 12 sobre la legislación procesal considera el representante de la Generalitat que su incidencia es nula, ya que, realmente, se aplica una vez acabado el procedimiento ejecutivo.

En relación con la impugnación del art 13 y el anexo I de la Ley 2/2017, el representante de la Generalitat alega que las Comunidades Autónomas pueden, dentro de su ámbito competencial, definir legalmente los supuestos en los que procede utilizar el instrumento expropiatorio mediante la declaración de la necesaria en cada caso, sin perjuicio del respeto a la legislación del Estado en esta materia. En consecuencia, entiende que las Comunidades Autónomas pueden, en los sectores de actividad en que tienen competencia (en este caso en materia de vivienda), determinar la y, por tanto, realizar la declaración de utilidad pública de los bienes y derechos afectados por la expropiación respetando la legislación estatal, como señala la propia ley recurrida.

En relación con el alegado impacto de la ley impugnada con las competencias estatales en el ámbito de la actividad económica y de las medidas adoptadas, en orden a atender a las necesidades de vivienda en ejercicio del artículo 149.1.13 CE, señala el representante del Gobierno de la Generalitat que el título de vivienda es más específico.

Asimismo, destaca que la ley recurrida no regula aspectos del sistema financiero, ni tampoco produce los efectos que se alegan en el recurso, pues, entre otras razones, la ley recurrida sólo se aplicaría cuando finalizasen las medidas estatales de moratoria.

d) A continuación, aborda el escrito del Abogado del Gobierno de la Generalitat las impugnaciones en materia de suministro de electricidad y gas.

Pone de manifiesto que la Comunidad Autónoma tiene competencias exclusivas en materia de servicios sociales y defensa del consumidor y usuario, tal y como disponen los párrafos 24 y 35 del artículo 49 del Estatuto de Autonomía. Asimismo, el artículo 50.5 del Estatuto le atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen energético.

El Abogado de la Generalitat recuerda que la STC 4/2013 consideró que el establecimiento de determinadas obligaciones a las empresas distribuidoras, aun siendo susceptibles de generarles costes, no puede conllevar por si sólo la vulneración de las competencias del Estado en relación con el régimen económico del sector eléctrico. En caso contrario podría producirse un vaciamiento de las competencias autonómicas, que cuentan con expreso reconocimiento estatutario. El artículo 23.2 de la Ley 2/2017 no lleva a cabo ninguna imposición, sino que prevé la posibilidad de llegar a acuerdos con las compañías de suministros. Esos acuerdos podrán consistir en que sea la Generalitat la que financie ayudas o descuentos, como así lo ha regulado la Ley 3/2017.

Entiende que así lo admite la STC 62/2016 cuando considera que ninguna objeción podría efectuarse al desarrollo, por parte del legislador catalán, de medidas asistenciales consistentes en prestaciones económicas que tiendan a evitar la interrupción del suministro de electricidad y gas a los consumidores vulnerables que reciban un aviso de interrupción.

En cuanto a la impugnación del apartado quinto del artículo 23 el representante del Gobierno de la Generalitat señala que la norma reglamentaria estatal, el Real Decreto 897/2017, prevé la intervención de los servicios sociales locales y autonómicos, la posible financiación del coste de la factura y la no suspensión del suministro de electricidad, cuestiones que son las que, precisamente, prevé desarrollar la norma impugnada.

8. El Pleno, mediante providencia de 17 de enero de 2018, acordó incorporar a los autos ambos escritos de alegaciones y acordó oír al Abogado del Estado y a las Cortes Valencianas para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del levantamiento de la suspensión solicitado en el escrito de alegaciones del Abogado de la Abogacía General de la Generalitat valenciana.

9. Evacuado el trámite conferido, el Pleno del Tribunal dictó el ATC 30/2018, de 20 de marzo, y decidió mantener parcialmente la suspensión en su día acordada en este recurso de inconstitucionalidad, haciéndolo en relación con varios artículos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda.

10. Mediante providencia de 3 de julio de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 5.3 (letra b); 6.1, en la medida en que establece la acción pública frente a los órganos jurisdiccionales; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 23, en relación exclusivamente con el suministro de gas y electricidad (apartados tercero y quinto); 30; 31; 33 (apartado segundo y apartado tercero, letras b y g); anexo I y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.

El escrito de interposición subraya que se impugnan dos bloques diferenciados de preceptos: por una parte, los preceptos que directamente se relacionan con la función social de la vivienda y, por otro lado, los preceptos que establecen medidas para paliar la pobreza energética.

i) En relación con el primer bloque, el recurso se refiere, primeramente, a los artículos 5, apartado tercero, letra b); 14; 15; 16 y 18 y anexo II, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y 13 y anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por condicionar y modular el contenido del derecho de propiedad en tanto que se impone al propietario una obligación de uso de las mismas. Para el Abogado del Estado corresponde en exclusiva al Estado la determinación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 149.1.8 CE.

Asimismo, entiende el recurrente, artículo 149.1.1 CE, que le corresponde al Estado la fijación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes; igualdad que no se preserva cuando se establece la imposición de deberes de uso de las viviendas, en el ámbito concreto de la Comunidad Autónoma. Adicionalmente, sostiene el Abogado del Estado que los preceptos referidos afectan a las competencias estatales en materia de ordenación del crédito y banca y a la planificación económica, con sustento en el artículo 149.1.11 y 13 CE.

Igualmente, el recurso impugna los artículos 6.1 y 12 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por invadir la competencia estatal en materia procesal y constituir una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.

También, dentro aun del primer bloque de preceptos, se impugnan el artículo 13 y el anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por incidir en el contenido esencial del derecho de propiedad reconocido en el artículo 33.1 CE y, como tal, sometido a los límites competenciales estatales. Afirma el Abogado del Estado que la delimitación de la función social de la propiedad corresponde al Estado artículo 149.1.1 CE, pero, además, el artículo 149.1.18 CE le atribuye competencia exclusiva sobre la legislación de expropiación forzosa. Adicionalmente, sostiene que los preceptos referidos afectan a las medidas adoptadas por el Estado en orden a regular la actividad económica y a atender las necesidades de vivienda de personas en situación de vulnerabilidad.

Tal como se recoge en los antecedentes, las representaciones procesales del Gobierno autonómico y de las Cortes Valencianas han defendido que los preceptos impugnados de este primer bloque responden a un adecuado ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda (art. 49.l.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), solicitando, en consecuencia, la desestimación del recurso.

ii) En relación con el segundo bloque, se impugnan los artículos 23, apartados primero, tercero y quinto, así como, en relación con ellos, el apartado tercero g) del artículo 33 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por contravenir el modelo estatal de consumidores vulnerables que, al fundarse en el ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 149.1.25 CE sobre las bases del régimen minero y energético, tiene carácter básico.

Las representaciones procesales del Gobierno y de las Cortes Valencianas han defendido que los preceptos impugnados de este segundo bloque responden a un adecuado ejercicio de las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y protección al consumidor (apartados 24 y 35 del artículo 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), así como de la competencia de desarrollo de lo básico en materia de régimen energético (art. 50.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana) solicitando, en consecuencia, la desestimación del recurso, también en este punto.

2. El contenido de los preceptos del denominado primer bloque resulta ser muy similar al de otras normas autonómicas en materia de vivienda que han sido ya impugnadas ante este Tribunal. Similitud que, igualmente, ha sido puesta de manifiesto por el Abogado del Estado en la propia demanda.

En efecto, sobre las normas que cita el Abogado del Estado ya han recaído diversos pronunciamientos de este Tribunal. Se trata, concretamente, de la STC 16/2018, de 22 de febrero, que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra; de la STC 32/2018, de 12 de abril, que ha dado respuesta al recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 y la disposición adicional primera de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; y de la de la STC 43/2018, de 26 de abril, que ha decidido el recurso de inconstitucionalidad contra diversos apartados del artículo 1 y disposiciones adicionales segunda y cuarta de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda. También, debe tenerse en cuenta la STC 93/2015, de 14 de mayo, en la que se resolvió la impugnación del Decreto-ley andaluz 6/2013, de 9 de abril, precedente de la mencionada Ley 4/2013.

3. A partir de lo expuesto podemos ya examinar los diferentes motivos de impugnación del primer bloque de preceptos que ha planteado el Abogado del Estado, comenzando por la impugnación que se fundamenta en la alegada vulneración de los títulos competencias estatales en materia de ordenación de la economía (149.1.13 CE) y ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE).

Sobre el alcance de la competencia exclusiva estatal ex artículo 149.1.13 CE y su relación con la competencia artículo 149.1.11 CE, este Tribunal ha recordado en la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 17, que «habida cuenta de la relevancia que presenta el sistema financiero para el funcionamiento de la economía en su conjunto, la presencia de una regla competencial específica, como es, en lo que ahora exclusivamente interesa, la relativa a la ordenación del crédito y la banca, no puede significar el completo desplazamiento de la regla competencial atinente a la planificación general de la actividad económica. Al respecto, este Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones que dentro de la competencia de ‘ordenación general de la economía’ tienen cabida ‘las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’».

Así, una vez recordado lo anterior, en la tacha que el recurso hace, tanto con los artículos 5, apartado tercero, letra b), 14, 15, 16, 18, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II; como con el artículo13 y anexo I, todos ellos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, se alega la infracción de la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE, por cuanto, según parecer del Abogado del Estado, se pondría en peligro la política económica del Estado en relación con la reestructuración del sector financiero y la estabilidad de las entidades de crédito (Leyes 8/2012, de saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero y 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito), así como las medidas estatales de suspensión de lanzamientos (Ley 1/2013, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social).

A este respecto, la STC 93/2015, FJ 18, ya razonó que una medida autonómica como la prevista en la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013, consistente en la expropiación del uso de la vivienda objeto de un procedimiento de ejecución, por un plazo máximo de tres años a contar desde el lanzamiento acordado por el órgano judicial, difiere sustancialmente y resulta incompatible con las medidas adoptadas por el Estado en ejercicio de su competencia, artículo 149.1.13 CE, para atender a las mismas necesidades. Esa misma conclusión, examinando las normas estatales posteriores al dictado de la STC 93/2015, se ha ratificado en la STC 16/2018, FJ 13, en la que se ha declarado que los apartados primero y segundo de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/2010, añadida por el artículo 7 de la Ley Foral 24/2013, que regulaban una expropiación de uso similar a la anterior, suponían «un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que, al interferir de un modo significativo en el ejercicio legítimo que el Estado hace de sus competencias (artículo 149.1.13 CE), menoscaba la plena efectividad de dicha competencia estatal». Más recientemente, en la STC 32/2018, de 12 de abril, FJ 5, se ha declarado inconstitucional y nula la disposición adicional primera de la Ley andaluza 4/2013, por idéntica razón. Y, finalmente, la STC 43/2018, de 26 de abril, FJ 4, ha declarado inconstitucional y nula la disposición adicional cuarta de la Ley canaria 2/2014, por los mismos motivos.

El artículo 13 y el anexo I, de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana, ahora impugnada, regulan la misma expropiación de uso, que está orientada a cubrir la misma necesidad de vivienda a que se referían todas las disposiciones antes mencionadas y han sido impugnados por los mismos motivos. Consecuentemente, la aplicación al caso de la doctrina anteriormente expuesta determina que el artículo 13 y el anexo I deban ser declarados inconstitucionales y nulos, lo que, por otra parte, releva a este Tribunal de tener que examinar el resto de motivos de inconstitucionalidad que la demanda formulaba respecto de estos concretos preceptos.

Sin embargo, en relación con el resto de preceptos impugnados, a salvo de lo que luego se dirá respecto del artículo 12, no es posible apreciar que interfieran significativamente en la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE. En efecto, las SSTC 16/2018, FJ 16; 32/2018, FJ 6, y 43/2018, FJ 4, ya han desestimado esta misma tacha, en su momento formulada sobre preceptos similares de otras normas autonómicas, con argumentos que son en todo aplicables al presente caso y a los que ahora procede remitirse.

4. Una vez desestimado —a salvo de lo dispuesto en relación con el artículo 13 y el anexo I de la Ley 2/2017, de 3 de febrero—, que los preceptos referidos vulneren el artículo 149.1.13 CE, procede ahora examinar el resto de impugnaciones realizadas. Así, en primer lugar, el Abogado del Estado reprocha a los artículos 5, apartado tercero, letra b), 14, 15, 16, 18, 19 y 33, apartados segundo y tercero b) y anexo II de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, que estos preceptos condicionen y modulen el contenido del derecho de propiedad, en tanto que imponen al propietario una obligación de uso de las viviendas, afectando así a su contenido esencial, indisponible para el legislador. También considera el Abogado del Estado que tales preceptos serían contrarios a las competencias estatales reservadas en los artículos 149.1.1 y 149.1.8, en relación con el artículo 33, todos de la Constitución Española.

La primera de las quejas formuladas ha de ser resuelta atendiendo a lo ya decidido en la STC 16/2018, FJ 5, y sobre todo en la STC 32/2018, FJ 7 —reiterado luego en la STC 43/2018, de 26 de abril—, que ha examinado esta misma tacha formulada al artículo 1.3 de la Ley andaluza 1/2010, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/2013, precepto este con un contenido similar al que ahora enjuiciamos. Corresponde, por tanto, desestimar la impugnación, haciéndolo por remisión a la mencionada STC 32/2018, FJ 7, en la que hemos realizado una interpretación conforme del precepto entonces impugnado. Interpretación en el sentido allí expuesto que es también aplicable al artículo 5.3 b), en cuanto dispone que se considera que existe incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda cuando una vivienda esté deshabitada de forma permanente e injustificada, en las condiciones establecidas en la propia ley, y que, como entonces se hizo, así se hará ahora llevándose tal interpretación conforme al fallo. La desestimación de la impugnación del artículo 5.3 b) arrastra la desestimación del resto de preceptos impugnados por los mismos motivos.

La segunda de las quejas planteadas, esto es la vulneración de las competencias estatales de los artículos 149.1.1 y 149.1.8 CE, ha de ser igualmente desestimada. La STC 16/2018, FFJJ 7 y 8, a los que ahora procede remitirse, ha desestimado una impugnación planteada en los mismos términos. Igualmente, por remisión a aquella, también lo han hecho las SSTC 32/2018, FJ 8, y 43/2018, FJ 5; conclusión que no cabe sino reiterar aquí, desestimando las impugnaciones realizadas por los referidos motivos.

5. Por su parte, los artículos 6.1 y 12 de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, han sido impugnados por entender el Abogado del Estado que invaden la competencia estatal en materia procesal reconocida en el artículo 149.1.6 CE. Además, en el caso del artículo 12, por constituir una injerencia y una perturbación en la aplicación de la regulación estatal dictada para hacer frente a los desahucios.

a) Se impugna el artículo 6.1 solamente en cuanto prevé una acción pública ante los órganos jurisdiccionales para exigir el cumplimiento de la normativa sobre vivienda, pues el precepto dispone que «todas las personas, en ejercicio de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales competentes el cumplimiento de la normativa en materia de vivienda».

Las representaciones procesales de las Cortes Valencianas y del Gobierno de la Generalitat no discuten el carácter procesal de la norma impugnada, si bien, en el caso del representante del Gobierno valenciano, se rechaza que se vulnere el artículo 149.1.6 CE, con el argumento de que la norma autonómica sería un desarrollo de normas estatales como las recogidas en el artículo 19 h) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando dispone que está legitimado en el orden contencioso administrativo «cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos en las Leyes», o en el artículo 11 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil que dispone una amplia legitimación en los procesos para la defensa de derechos e intereses de consumidores y usuarios.

Para el representante del Gobierno autonómico el precepto impugnado se justificaría en una competencia sustantiva autonómica, lo que le permitiría ampararse en la excepción a la que se refieren, tanto la propia disposición constitucional recogida en el artículo 149.1.6 CE, cuando dispone la competencia estatal sobre la «legislación procesal sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas»; como el artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, cuando dispone la competencia autonómica sobre las «normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalidad».

Este Tribunal comparte el criterio coincidente de las partes y considera que la norma impugnada se encuadra en la materia de legislación procesal, lo que nos sitúa, por tanto, en el ámbito del artículo 149.1.6 CE. Por consiguiente, lo que, a continuación, debemos dilucidar es si la norma impugnada constituye o no un ejercicio de la competencia procesal autonómica.

De acuerdo con el artículo 149.1.6 CE, la legislación procesal corresponde a una competencia general del Estado, mientras que la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas por ese precepto constitucional es de orden limitado, pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas».

En las SSTC 47/2004, de 25 de marzo, y 2/2018, de 11 de enero, este Tribunal ha tenido la ocasión de pronunciarse con detenimiento sobre el alcance de la competencia autonómica en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar las controversias competenciales en este ámbito.