ECLI:ES:TC:2017:90

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, Vicepresidenta, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1638-2017, promovido por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra la disposición adicional cuadragésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017 y las partidas presupuestarias «GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares», «DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares» y «DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana» de la citada Ley, identificadas en los artículos 4 y 9 de su texto articulado y en el programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales, ORG. GES.SEG.PROC.ELEC.) del resumen del estado de gastos, que se manifiestan en los créditos correspondientes a este programa respecto del Departamento de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda, dotado con 407.450 €, y respecto de los gastos de diversos Departamentos, dotado con 5.800.000 €, en la medida en que dichas partidas presupuestarias se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum mencionado en la disposición adicional cuadragésima. Han comparecido y formulado alegaciones, el Gobierno de la Generalitat, representado por los Abogados de la Generalitat don Xavier Castrillo Gutiérrez y don Ramón Riu Fortuny, y el Parlamento de Cataluña, representado por los Letrados de la Cámara don Xavier Muro i Bas, don Antoni Bayona i Rocamora y don Fernando Domínguez García. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 31 de marzo de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional y las partidas presupuestarias mencionadas en el encabezamiento de esta sentencia.

En el escrito se hizo expresa invocación de los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a los efectos de que se acordase la suspensión de la disposición adicional y las partidas presupuestarias impugnadas.

2. Los fundamentos de Derecho en los que se basa el recurso son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) El Abogado del Estado comienza por reproducir la disposición adicional cuadragésima, que resulta del siguiente tenor:

«Disposición adicional 40. Medidas en materia de organización y gestión del proceso referendario

1. El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.

2. El Gobierno, dentro de las posibilidades presupuestarias, debe garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña, con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias.»

La redacción de la disposición es el resultado de la aprobación de dos enmiendas contradictorias entre sí, pero que establecen el mandato imperativo al Gobierno de la Generalitat de financiar un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.

En su apartado primero se dispone, por un lado, la decisión de celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña; y, por otro, se ordena al Gobierno su financiación. Dado que está incluido en la Ley de presupuestos, este mandato debe entenderse directamente vinculado a los créditos presupuestarios previstos en la mencionada Ley, puesto que se concreta que se hará dentro de las disponibilidades presupuestarias para el ejercicio de 2017. Por otra parte, el apartado segundo persigue un objeto idéntico, aunque establece varios condicionamientos, sólo aparentes. En efecto, ordena al Gobierno de la Generalitat garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, pero matiza este mandato con una remisión al apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña; y a las condiciones del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña.

Es evidente que existe una contradicción entre ambos apartados. Pero como se desprende de los debates parlamentarios en los que se aprobaron las enmiendas que han dado redacción final a la disposición impugnada, uno y otro apartado prevén, de una parte, un referéndum sobre el futuro político del Cataluña; y, de otra, su financiación con los recursos de la Ley de presupuestos. Resulta difícilmente comprensible cómo ambos apartados podrán hipotéticamente ser ejecutados simultáneamente. En el caso del apartado primero, el mandato es claro y evidente; en el del apartado segundo, la convocatoria del referéndum aparece condicionada. Ambas opciones son inconstitucionales.

De otra parte, el Abogado del Estado advierte que las partidas presupuestarias recurridas son impugnadas en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum. La Ley de presupuestos pretende «esconder», como han declarado diferentes miembros del Gobierno de la Generalitat, las partidas consignadas a su celebración, pero es indudable que los dos apartados de la disposición adicional recurrida ordenan al Gobierno habilitar partidas presupuestarias para ello. Aunque la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, ha sido publicada en el «Diario Oficial de la Generalitat», sin embargo no se encuentran disponibles, ni han sido remitidos al Ministerio de Hacienda y Función Pública, los estados numéricos detallados del presupuesto de la Generalitat, por lo que el Gobierno se ha visto obligado a identificar las partidas que presumiblemente van a utilizarse con este fin.

En definitiva, tanto la disposición adicional como las partidas presupuestarias impugnadas son el mecanismo presupuestario que trata de dar cobertura a un referéndum o proceso referendario.

b) El Abogado del Estado considera necesario constatar a continuación la especial relevancia constitucional del presente recurso, al trascender lo que constituye un proceso constitucional ordinario, dadas las enormes consecuencias constitucionales de la disposición y las partidas presupuestarias impugnadas. Es imprescindible situarlo en su contexto político y jurídico; es decir, en el marco del proceso secesionista iniciado por las instituciones catalanas.

En efecto, la actuación impugnada consiste en la celebración de un referéndum consultivo dirigido al pueblo de Cataluña mediante el que se pretende culminar el llamado proceso secesionista en Cataluña, pese a que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que el derecho a decidir solo puede ser válido en el marco y con el respeto a los procedimientos establecidos en el vigente orden constitucional. Se trata de una actuación frontal y conscientemente dirigida a vulnerar los principios que apuntalan nuestro ordenamiento constitucional. En definitiva, se trata de una actuación directamente ordenada a la celebración de un referéndum disponiendo para ello de recursos y medios financieros para facilitar su convocatoria y celebración.

Es un hecho notorio que desde la Generalitat se ha afirmado públicamente la voluntad decidida de celebrar un referéndum en 2017. En este sentido, el Abogado del Estado se refiere a diversas declaraciones del Presidente de la Generalitat, a notas de prensa oficiales relativas a sus discursos en actos institucionales y a las intervenciones de algunos diputados durante la tramitación parlamentaria de la Ley de presupuestos, que aporta como documentación adjunta a la demanda, algunas de las cuales reproduce.

A continuación, el Abogado del Estado alude a las actuaciones seguidas hasta la fecha por la Generalitat de Cataluña en el proceso de intento de secesión del Estado español, así como a los pronunciamientos dictados por este Tribunal, cuyo contenido reproduce en ocasiones parcialmente, en respuesta a los recursos e incidentes de ejecución interpuestos por el Gobierno de la Nación (STC 259/2015, de 2 de diciembre; AATC 141/2016, de 19 de julio; 170/2016, de 6 de octubre, y 24/2017, de 14 de febrero).

Pese a todos estos reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional, el desarrollo del llamado proceso secesionista se manifiesta ahora en su fase culminante mediante la celebración en el presente año 2017 de un referéndum por la Generalitat. Se trata del «proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña» a que se refiere la disposición adicional impugnada. A ello se asocia la dotación de la financiación presupuestariamente suficiente con que poder asumir los gastos propios de su organización, siendo precisamente la citada disposición adicional, junto con las partidas presupuestarias que pretenden servirle de cobertura, el instrumento jurídico para alcanzar dicho objetivo.

c) La disposición adicional cuadragésima, en conjunción con las partidas presupuestarias también impugnadas, constituyen, a juicio del Abogado del Estado, un ataque frontal al Estado de Derecho (art. 1.1 CE), a la soberanía nacional del pueblo español y a la indisoluble unidad de la nación española (arts. 1.2 y 2 CE). En este extremo el Abogado del Estado considera trasladables los razonamientos de la STC 259/2015, que sucintamente reproduce.

También vulneran el artículo 168 CE, al prever un referéndum secesionista prescindiendo de los procedimientos de reforma constitucional (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). La única vía que permitiría una consulta de estas características, como es el proceso referendario contenido en los dos apartados de la disposición adicional impugnada, es la prevista en el citado precepto constitucional. Es a través de los procesos de reforma constitucional como ha de encauzarse la aspiración legítima en el marco constitucional, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Dicha revisión se puede solicitar o proponer por el Gobierno, el Congreso, el Senado y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (arts. 87.1 y 2 CE). Frente a ello no puede alegarse una supuesta legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña opuesta a la legalidad constitucional en detrimento de ésta, pues «la legitimidad de cualquier actuación del poder público se basa en su conformidad con la Constitución, que tiene, precisamente, su fundamento en el principio democrático (art. 1.1 CE)». De modo que, «la primacía incondicional de la Constitución es la garantía de la democracia tanto por su fuerza de legitimación y por su contenido, como por la previsión misma de procedimientos para su reforma» (STC 259/2015).

El Tribunal ha anulado entre los pronunciamientos de la resolución I/XI los que hacen referencia a la apertura de un proceso constituyente no condicionado, o, como señala la STC 259/2015, a un proceso unilateral, en el que no se respeten las exigencias establecidas para la reforma de la Constitución.

d) Ahora se trata de culminar el proceso independentista o soberanista mediante la celebración de un referéndum en el año 2017. El primer paso para ello es la previsión de fondos para su celebración en la Ley de presupuestos.

No plantea ninguna duda, a juicio del Abogado del Estado, la inconstitucionalidad del apartado primero de la disposición adicional impugnada, ya que prevé, sin condicionamiento alguno, que «el Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para el 2017, ha de habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña». Este apartado está en abierta contradicción con los artículos 1.1 y 2, 2 y 168 CE.

El contenido del apartado segundo es básicamente el mismo, si bien incorpora unas matizaciones, que tampoco evitan su inconstitucionalidad. Este apartado parte de la convocatoria en el ejercicio de 2017 de la celebración de un referéndum, y es por ello inconstitucional. Se matiza, eso sí, que dicha convocatoria se ha de realizar en los términos de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña y con las condiciones del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias.

En su momento no se impugnaron los números 10 a 12 del epígrafe I.1.2 de la resolución 306/XI, a los que alude el apartado segundo de la disposición adicional recurrida, porque en el último párrafo se afirma que «el Parlamento de Cataluña acuerda impulsar las iniciativas políticas y parlamentarias necesarias ante el Estado español para hacer posible la celebración de un referéndum sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña en relación con el futuro político de Cataluña como nación». Esta mención a las iniciativas políticas y parlamentarias podía fundamentar una interpretación conforme a la Constitución, en el sentido de que, sólo a través de los mecanismos de reforma constitucional y siempre que esta prosperase en los términos de la resolución, podría alcanzarse el resultado previsto. Sin embargo, no es posible una interpretación conforme a la Constitución del apartado segundo de la disposición adicional impugnada, ya que el Parlamento asume una competencia que en ningún caso puede ser suya, como es la convocatoria de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña como nación. La asunción de esta competencia y la consiguiente previsión de financiación del referéndum contravienen abiertamente la Constitución y por ello el citado apartado segundo merece el mismo reproche de inconstitucionalidad que el apartado primero.

Tampoco excluye su inconstitucionalidad la referencia al dictamen del Consejo Consultivo de Garantías Estatutarias. Aunque no resulta razonable que una norma deba interpretarse conforme a un dictamen, la falta de concreción de esta remisión conduce a la imposibilidad de interpretar qué quiere decir la norma con ella, teniendo en cuenta además que se elaboró sobre una disposición adicional del proyecto de Ley de presupuestos (31), que tenía un contenido distinto a la ahora controvertida. En todo caso, la lectura del dictamen conduce a la misma conclusión: la previsión legal contiene una habilitación de gasto al Gobierno para hacer frente a un proceso refrendario, lo que remite a la figura de los referendos (arts. 92 y 149.1.32 CE y 122 EAC).

Parece que este apartado segundo pretende encauzar un referéndum sometido a la autorización del Estado. Sin embargo, un referéndum de estas características implica un poder de disposición sobre una cuestión fundamental resuelta en el proceso constituyente, la unidad de España (arts. 1.2 y 2 CE) y, por lo tanto, por la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, que resulta sustraída al poder constituido por afectar al fundamento mismo del orden constitucional. La titularidad de la soberanía nacional corresponde exclusivamente al pueblo español. En consecuencia, en la hipótesis de que el referéndum pudiera convocarse, la consulta debería ser formulada al pueblo español en su conjunto, no sólo al pueblo catalán. Ahora bien, incluso en esta hipótesis, la consulta sobre la separación de Cataluña de España afecta al fundamento mismo de la Constitución; esto es, la unidad de la Nación española, por lo que el parecer de los ciudadanos sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos de reforma constitucional.

En definitiva, la cuestión no puede plantearse porque está fuera de la disposición del convocante (y del Estado en cuanto debe autorizar la consulta –art. 149.1.32 CE–), como poder constituido, la materia misma objeto de consulta; es decir, la ruptura de la unidad de Estado. A esta misma conclusión han llegado el Consejo de Estado en su dictamen y el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlamento de Cataluña en su informe, al que se dio lectura en la sesión parlamentaria en la que se aprobó la disposición adicional impugnada.

e) Esta disposición vulnera además, según el Abogado del Estado, el sistema constitucional de reparto competencial (arts. 92, 134 y 1491.32 CE) y el bloque de constitucionalidad [art. 212 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], así como la doctrina constitucional sobre los límites del poder de gasto de los Parlamentos autonómicos.

La Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) establece, en términos similares a lo que dispone el artículo 134 CE para los presupuestos generales del Estado, que los presupuestos de las Comunidades Autónomas «incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y Entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades». En la misma línea, el artículo 212 EAC dispone que «el presupuesto de la Generalitat tiene carácter anual, es único e incluye todos los gastos y todos los ingresos de la Generalitat, así como los de los organismos, instituciones y empresas que dependan de la misma. Corresponde al Gobierno elaborar y ejecutar el Presupuesto, y al Parlamento examinarlo, enmendarlo, aprobarlo y controlarlo». Existe, por lo tanto, una identidad sustancial entre estas normas, ya que no hacen otra cosa que recoger una serie de principios consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario (STC 3/2003, de 16 de enero).

Resulta evidente que dado que las leyes de presupuestos tienen un contenido temporal y materialmente acotado no pueden regular aspectos materiales del ordenamiento jurídico sobre los que el poder legislativo carece de competencias. En este sentido, este Tribunal ha dictado numerosa jurisprudencia relativa a la potestad subvencional, en la que ha venido insistiendo en que el poder de gasto es siempre un poder instrumental que se ejerce «dentro» y no «al margen» del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece. Lo mismo se puede decir respecto al poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo a su propio presupuesto (SSTC 39/1982, de 30 de junio, FJ 5, y 14/1989, de 26 de enero, FJ 2), como consecuencia de la vinculación de su autonomía financiera «al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen las Leyes y sus respectivos Estatutos» (arts. 156.1 CE y 1.1 LOFCA).

El Tribunal Constitucional desde los años ochenta ha venido insistiendo en la necesaria relación entre las previsiones de gasto presupuestario de las instituciones y administraciones públicas y las competencias que el ordenamiento jurídico les otorga. Por ello, la programación y ejecución de los gastos ha de mantener una conexión clara con el correspondiente título competencial específico o genérico (STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4). En consecuencia, tanto las leyes de presupuestos generales del Estado como las de los presupuestos de las Comunidades Autónomas han de reflejar y ajustarse al orden de distribución constitucional y estatutario vigente en el periodo de aplicación de las normas presupuestarias en cuestión.

Pues bien, a la inconstitucionalidad material de la disposición adicional cuadragésima ha de añadirse que establece una habilitación de gasto para la posible realización de un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña, cuando la Generalitat no ostenta otra competencia en materia de consultas referendarias que la iniciativa de solicitar al Estado la autorización para su convocatoria. En efecto, el régimen jurídico del referéndum está sujeto a reserva de ley orgánica derivada de dos exigencias constitucionales, una genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales (art. 23.1, en relación con el art. 81.1 CE), y otra específica, asociada a la institución del referéndum (art. 92.3 CE). Por otra parte, la Constitución atribuye al Estado como competencia exclusiva la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» (art. 149.1.32 CE), competencia que «no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esta institución, esto es, a su establecimiento y regulación» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69).

La Generalitat ha asumido competencia exclusiva «para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 CE» (art. 122 EAC). El alcance de este título competencial ha sido circunscrito por el Tribunal Constitucional a las consultas no referendarias, sujeto a determinados límites: en primer lugar, queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente, y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos; en según término, el objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar el ámbito de las competencias autonómicas y locales (STC 31/2010, FJ 69).

La potestad de gasto público con cargo a los presupuestos no puede erigirse en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, en razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias (STC 30/1982, de 30 de junio). De este modo no se pueden prever, ni siquiera de forma condicional o potencial, disposiciones normativas en relación a un ámbito de competencias o facultades que no le son propias. En este sentido, se ha pronunciado el Consejo de Garantías Estatutarias en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, elaborado en relación con la disposición adicional trigésima primera del proyecto de Ley de presupuestos para 2017.

f) En la demanda se argumenta a continuación sobre la inconstitucionalidad de las partidas presupuestarias impugnadas. El Abogado del Estado sostiene al respecto que no sólo el articulado de las leyes de presupuestos, sino también los estados de ingresos y gastos pueden ser objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad (STC 96/2016, de 12 de mayo), por lo que no existe dificultad procesal alguna para la impugnación de aquellas partidas.

De modo que si se concluye en la inconstitucionalidad de la citada disposición adicional, carece de toda lógica considerar que las partidas presupuestarias adjetivas de la misma no resultan afectadas por tal inconstitucionalidad, porque no tienen otra finalidad que la celebración del referéndum. Su impugnación se limita a su vinculación con la disposición adicional cuadragésima, de forma que no se cuestiona, por el contrario, la utilización de dichas partidas con fines distintos a la organización y financiación de un referéndum, habida cuenta de la competencia de la Comunidad Autónoma para la celebración de procesos electorales.

De modo que si se concluye en la inconstitucionalidad de la citada disposición adicional, carece de toda lógica considerar que las partidas presupuestarias adjetivas de la misma no resultan afectadas por tal inconstitucionalidad, porque no tienen otra finalidad que la celebración del referéndum. Su impugnación se limita a su vinculación con la disposición adicional cuadragésima, de forma que no se cuestiona, por el contrario, la utilización de dichas partidas con fines distintos a la organización y financiación de un referéndum, habida cuenta de la competencia de la Comunidad Autónoma para la celebración de procesos electorales.

La meritada disposición adicional, que es clave para habilitar la financiación del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, necesita de una dotación específica dentro de los presupuestos de la Comunidad Autónoma para poder ser eficaz y llevada a la práctica. Esa previsión presupuestaria específica son las partidas impugnadas, a las que se alude nominalmente en el propio texto de aquella disposición adicional en su apartado primero, y bajo la denominación de «dotación económica suficiente» en su apartado segundo.

Resultaría además contradictorio, que la Ley de presupuestos contuviese un mandato que no se pudiese cumplir por no haber dotado de medios suficientes al Gobierno de la Generalitat para su ejecución. Es por ello que deben existir, dentro de las partidas presupuestarias incluidas en la ley, alguna o algunas a las que pueda acudir el Gobierno para financiar los gastos de ese referéndum sobre el futuro político del Cataluña que el propio Parlamento y el Gobierno de la Generalitat saben que no pueden realizar dentro del marco constitucional.

Pues bien, dentro de los presupuestos de 2017 existen tres partidas presupuestarias, las impugnadas, destinadas según su propia denominación a la financiación de procesos electorales o consultas populares. Es lógico inferir, faltando una partida presupuestaria específica para el aludido referéndum, que estas partidas sean precisamente los créditos, sin perjuicio de la existencia de cualesquiera otros, que vayan finalmente a utilizarse con dicho fin. Así pues, una interpretación en su conjunto de la Ley de presupuestos para 2017, atendiendo a la redacción de su disposición adicional cuadragésima y a la propia denominación de las partidas presupuestarias impugnadas, lleva a inferir que éstas sean el único o más probable recurso presupuestario al que el Gobierno, ejecutando el mandato de dicha disposición adicional, pueda acudir.

El mecanismo diseñado por el legislador autonómico, abiertamente fraudulento, consiste en ordenar al Gobierno de la Generalitat a que habilite estas tres partidas presupuestarias, destinadas en principio a financiar los gastos de organización de procedimientos electorales o consultas populares legales, para cuya convocatoria la Generalitat es competente, en orden a la financiación de un referéndum para cuya convocatoria –y por tanto financiación– carece de competencia, además de ser inconstitucional.

No puede desconocerse que al tiempo del uso directo de estas tres partidas presupuestarias impugnadas, el Gobierno de la Generalitat puede intentar acudir a forzar también otros mecanismos presupuestarios, tales como la modificación de créditos presupuestarios de las propias partidas impugnadas (art. 6), las transferencias de créditos (art. 7) y las ampliaciones de créditos. En este sentido, el Abogado del Estado observa que precisamente han sido calificadas de ampliables las tres partidas presupuestarias impugnadas [art. 9.2 c) y h) y 3], así como advierte que el artículo 9.4 permite en última instancia, si no es posible acudir a otros créditos presupuestarios, realizar ampliaciones de crédito con cargo al fondo de contingencia. Y, por su parte, el artículo 4, segundo inciso, dispone que los créditos autorizados en las partidas impugnadas «Procesos electorales y consultas populares; y dictámenes» y 227.0015, «Procesos de participación ciudadana» vinculan por servicio, programa y aplicación.

El Abogado del Estado concluye la demanda solicitando de este Tribunal la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y que, previos los trámite legales, dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y la nulidad de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias impugnadas.

Mediante un primer otrosí, interesa que, habiéndose invocado el artículo 161.2 CE, se declare en suspenso, desde la fecha de interposición del recurso, la vigencia y aplicación de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias recurridas, si bien, respecto de estas últimas, en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum a que se refiere aquella disposición adicional.

Mediante un segundo otrosí, solicita que en la providencia en la que se decrete la suspensión interesada se acuerde, al amparo del artículo 87.1 LOTC, que se le notifique personalmente al Presidente de la Generalitat de Cataluña, don Carles Puigdemont i Casamajó; a cada uno de los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat; Vicepresidente y Consejero de Economía y Hacienda, don Oriol Junqueras i Vies; Consejera de la Presidencia, doña Neus Munté i Fernández; Consejero de Asuntos Internacionales, Relaciones Institucionales y Transparencia, don Raúl Romeva i Rueda; Consejera de Enseñanza, doña Meritxell Ruiz i Isern; Consejero de Territorio y Sostenibilidad, don Josep Rull i Andreu; Consejera de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda, doña Meritxell Borràs i Solé; Consejero de Salud, don Antoni Comín i Oliveres; Consejera de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia, doña Dolors Bassa i Coll; Consejero de Interior, don Jordi Jané i Guasch; Consejero de Cultura, don Santi Vila i Vicente; Consejero de Empresa y Conocimiento, don Jordi Baiget i Cantons; Consejero de Justicia, don Carles Mundó i Blanch; y Consejera de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, doña. Meritxell Serret i Aleu. Igualmente, que se notifique la providencia de suspensión a don Joan Vidal de Ciurana, Secretario del Govern; don Josep María Jové i Lladó, Secretario general de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda; doña. Rosa Vidal Planella, Interventora General de la Generalitat de Cataluña; y a doña Mercé Corretja i Torrens, Directora de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña; así como a doña Anna Tarrach i Colls, Directora General de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña.

Asimismo se solicita que, en dicha notificación, se advierta a todos ellos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de disposición de las partidas presupuestarias impugnadas, o de cualesquiera otras, incluido el fondo de contingencia, con el fin de financiar cualquier gasto derivado de la preparación, gestión y celebración del proceso referendario o del referéndum a que se refiere la disposición adicional impugnada; especialmente de licitar, ejecutar o fiscalizar contratos administrativos licitados por la Generalitat instrumentales para la preparación del referéndum; o de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de ampliación, modificación o transferencia de las partidas presupuestarias impugnadas o de cualesquiera otras partidas presupuestarias o del fondo de contingencia con el aludido fin, así como de cualquier otro mecanismo presupuestario, incluidas las modificaciones de estructuras presupuestarias previstas en la disposición final segunda de la Ley impugnada dirigidos a tal finalidad, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de desobediencia de dicho requerimiento.

3. El Pleno de Tribunal Constitucional, por providencia de 4 de abril de 2017, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce, desde la fecha de interposición del recurso –31 de marzo de 2017– para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, la suspensión de la vigencia y aplicación de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias impugnadas, en la medida, respecto de estas últimas, en que dichas partidas se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum a que se refiere la precitada disposición adicional.

Asimismo, de conformidad con el artículo 87.1 LOTC, sin perjuicio de la obligación que dicho precepto impone a todos los poderes públicos de cumplir las resoluciones de este Tribunal, se acordó notificar personalmente la presente resolución al Presidente de la Generalitat de Cataluña, don Carles Puigdemont i Casamajó; a cada uno de los miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat; Vicepresidente y Consejero de Economía y Hacienda, don Oriol Junqueras i Vies; Consejera de la Presidencia, doña Neus Munté i Fernández; Consejero de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, don Raúl Romeva i Rueda; Consejera de Enseñanza, doña Meritxell Ruiz i Isern; Consejero de Territorio y Sostenibilidad, don Josep Rull i Andreu; Consejera de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda, doña Meritxell Borràs i Solé; Consejero de Salud, don Antoni Comín i Oliveres; Consejera de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia, doña Dolors Bassa i Coll; Consejero de Interior, don Jordi Jané i Guasch; Consejero de Cultura, don Santi Vila i Vicente; Consejero de Empresa y Conocimiento, don Jordi Baiget i Cantons; Consejero de Justicia, don Carles Mundó i Blanch; y Consejera de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, doña Meritxell Serret i Aleu. Igualmente, que se notificase la providencia de suspensión a don Joan Vidal de Ciurana, Secretario del Govern; don Josep María Jové i Lladó, Secretario general de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda; doña Rosa Vidal Planella, Interventora General de la Generalitat de Cataluña; y a doña Mercé Corretja i Torrens, Directora de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña; así como a doña Anna Tarrach i Colls, Directora General de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña.

Se les advirtió a todos ellos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, de que se abstuvieran de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de disposición de las partidas presupuestarias impugnadas, o de cualesquiera otras, incluido el fondo de contingencia, adoptadas de conformidad con la disposición adicional cuadragésima, con el fin de financiar cualquier gasto derivado de la preparación, gestión y celebración del proceso referendario o del referéndum a que se refiere la disposición adicional impugnada; especialmente de licitar, ejecutar o fiscalizar contratos administrativos licitados por la Generalidad instrumentales para la preparación del referéndum; o de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de ampliación, modificación o transferencia de las partidas presupuestarias impugnadas o de cualesquiera otras partidas presupuestarias o del fondo de contingencia, así como, en general, cualquier otra medida presupuestaria acordada con el aludido fin, con la cobertura del precepto de la ley impugnada, incluidas las modificaciones de estructuras presupuestarias previstas en la disposición final segunda de la Ley impugnada dirigidos a tal finalidad, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de no atender este requerimiento.

De conformidad con el artículo 87.2 LOTC, se acordó recabar el auxilio jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para realizar las notificaciones, requerimientos y apercibimientos acordados.

Y, en fin, se ordenó la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya».

4. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de abril de 2017, comunicó el acuerdo de la Mesa, adoptado en sesión de 18 de abril de 2017, de dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

5. Los Abogados de la Generalitat de Cataluña, mediante escrito registrado en fecha 26 de abril de 2017, se personaron en representación y defensa de su Gobierno y formularon las alegaciones que, en lo sustancial, a continuación se resumen.

a) Comienzan por dedicar un extenso apartado al objeto y contexto del recurso de inconstitucionalidad, en relación con la función jurisdiccional de este Tribunal.

El contexto de esta controversia es, a su juicio, de una extraordinaria relevancia política, aspecto éste que no puede ser objeto de enjuiciamiento por parte del Tribunal, cuya función ha de circunscribirse a contrastar los concretos mandatos impugnados con la Constitución. El Tribunal no debe dejarse confundir por la resonancia mediática que precede a esta causa, debiendo discernir claramente entre el objeto y el contexto de la impugnación.

Es necesario dejar abierta la vía del dialogo al proceso político que desde el 10 de julio de 2010 se vive en Cataluña, fecha en la que se celebró una manifestación bajo el lema «Somos una nación. Nosotros decidimos», en respuesta a la STC 31/2010, de 28 de junio. Posteriormente este proceso político ha tenido un seguimiento masivo que ha dado lugar a algunas de las más concurridas concentraciones y manifestaciones políticas que han tenido lugar en Europa.

El 16 de enero de 2014, el Parlamento de Cataluña aprobó la resolución 479/X, por la que se acordó presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados la proposición de ley orgánica de delegación a la Generalitat de Cataluña de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña, cuya toma en consideración fue rechazada por el Pleno del Congreso de los Diputados en la sesión celebrada el 8 de abril de 2014.

A lo largo de ese mismo año, 920 entidades locales de Cataluña adoptaron acuerdos de apoyo a la convocatoria de una consulta el 9 de noviembre de 2014 sobre el futuro político de Cataluña. El Tribunal Constitucional suspendió, tras su impugnación, la Ley de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, así como el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. El 9 de noviembre de 2014 tuvo lugar un proceso participativo, a modo de consulta popular sobre la independencia de Cataluña, en el que participaron 2.344.828 ciudadanos, de los cuales el 80,91 por 100 respondieron afirmativamente a las preguntas: «¿Quiere que Cataluña sea un Estado?» y «¿Quiere que ese Estado sea independiente?». El Estado impugnó por diversas vías las normas jurídicas y las actuaciones que se habían preparado inicialmente en relación con el proceso participativo, y emprendió acciones penales contra el entonces Presidente de la Generalitat y tres miembros de su Gobierno.

A su vez, el Parlamento de Cataluña ha tramitado diversas iniciativas y adoptado distintas resoluciones (resolución 5/X, de 23 de enero de 2013; resolución 1/XI, de 9 de noviembre de 2015; resolución 5/XI, de 20 de enero de 2016; resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016, y resolución 306/XI, de 6 de octubre de 2016), objeto todas ellas de impugnaciones directas o de incidentes de ejecución por parte del Estado, que asimismo ha llegado a emprender diversas acciones en vía penal contra la Presidenta y miembros de la Mesa del Parlamento.

Todo ello no es más que el reflejo de la voluntad de una gran parte de la población de Cataluña, que viene considerando que la solución de este proceso político pasa necesariamente por la celebración de una consulta referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Sin embargo, la respuesta que este conjunto de acciones, normas legales, resoluciones parlamentarias y actuaciones administrativas ha obtenido por parte del Estado han sido fundamentalmente por vía jurisdiccional y también legislativa. Por vía jurisdiccional mediante su sistemática impugnación, que ha dado lugar a diversas resoluciones de este Tribunal (SSTC 42/2014, de 25 de marzo, y 259/2015, de 2 de diciembre; AATC 141/2016, de 19 de julio; 170/2016, de 6 de octubre, y 24/2017, de 14 de febrero). Por vía legislativa, mediante la aprobación de la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho.

El Tribunal, desde las SSTC 103/2008, de 11 de septiembre, y 31/2010, de 28 de junio (FJ 69), ha mantenido una interpretación extremadamente restrictiva del marco constitucional y estatutario en el que podría reconocerse la posibilidad de celebración de una consulta referendaria en Cataluña, confirmada en las SSTC 31/2015 y 32/2015, de 25 de febrero, y 138/2015, de 11 de julio. El Tribunal podría haber realizado una distinta interpretación y aplicación del marco constitucional y estatutario de las consultas y los referéndums, habilitando así un espacio más amplio en el que puedan desarrollarse y en el que puedan alcanzarse fórmulas acordadas con el Estado para la celebración de algún tipo de consulta sobre el futuro político de Cataluña, pues el vigente marco constitucional permite por vía interpretativa reconducir y mutar su significado para adaptar sus mandatos, acompasándolos a la constante evolución social y a los cambios ideológicos que el implacable discurrir de los tiempos demanda.

En el contexto socio-político actual, una Constitución basada en el principio democrático no puede dejar sin cauce de expresión a más de un 73 por 100 de los ciudadanos de Cataluña, que reclaman poder manifestar su criterio sobre el futuro político en un procedimiento de consulta formal y con todas las garantías. La proyección del principio democrático sobre la realidad contemporánea obliga a dar a los referéndums, consultas populares y otros instrumentos de participación política directa una función efectiva de encauzar la expresión de los grupos sociales significativos de aquellas aspiraciones que no se sienten adecuadamente representadas en las instituciones. Se trataría, en definitiva, de un ejercicio formalizado de las libertades ideológicas y de expresión, que en modo alguno resultan ajenas al elenco de valores, principios y derechos fundamentales en los que se funda la Constitución (SSTEDH, de 2 de octubre de 2001 –caso «Stankov y United Macedonian Organisation Ilindencontra Bulgaria»–, § 97; y de 20 de octubre de 2005 –caso «Organización Macedonina Unida Ilinden-Pirin y otros contra Bulgaria»– § 61).

En otros sistemas constitucionales comparables con el nuestro, como Canadá y Reino Unido, se ha ofrecido a los ciudadanos de Quebec y de Escocia la posibilidad de celebrar referéndums sobre sus respectivas aspiraciones políticas de constituirse en estados independientes. El Tribunal Supremo de Canadá, en su decisión de 20 de agosto de 1988, puso de relieve la necesaria interacción, en una sociedad libre y democrática, entre la primacía del derecho y el principio democrático, y apeló a la libre expresión de las ideas en el debate público (párrafos 67 a 69). Si en estos sistemas se ha aceptado la celebración de consultas referendarias, en nuestro sistema constitucional, difícilmente puede existir un obstáculo inamovible que impida formalizar el debate público hoy existente en Cataluña, mediante algún tipo de consulta popular, permitiendo establecer así con certezas y garantías la voluntad política de los ciudadanos.

A pesar de la doctrina de este Tribunal en las SSTC 103/2008 y 31, 32 y 138/2015, los Abogados de la Generalitat entienden que una consulta referendaria sobre el futuro político de Cataluña podría celebrarse sin vulnerar la Constitución. No parece coherente, de acuerdo con la pretensión de establecer una democracia avanzada (preámbulo de la Constitución), con el deber de los poderes públicos de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida pública (art. 9.2 CE) y con el derecho de participación política (art. 23.1 CE), seguir deduciendo del artículo 92 CE una implícita exclusión de otros modos de consulta referendaria, simplemente por el hecho de no estar expresamente previstos en la Constitución. Tampoco parece lógico ni necesario extender el alcance de la competencia estatal artículo 149.1.32 CE hasta el punto de excluir toda competencia autonómica en la regulación de esas consultas populares. No es adecuado seguir invocando una determinada interpretación originaria de la Constitución para impedir la realización de consultas referendarias de ámbito autonómico, máxime cuando el texto constitucional las contempla expresamente para el conjunto del Estado, para el acceso a la autonomía (art. 151 CE) y para aprobar los Estatutos de Autonomía y sus reformas (arts. 151 y 152 CE). En fin, no resulta necesariamente del título X CE que, antes de emprender los procedimientos de reforma constitucional, no puedan celebrarse consultas referendarias en las que los sujetos titulares de la iniciativa de reforma conozcan la expresión directa del criterio ciudadano sobre alguna de las cuestiones que puedan posteriormente motivar la puesta en marcha del procedimiento de reforma constitucional.

En otras palabras, la Constitución no contiene una prohibición explícita de celebrar consultas populares sobre cuestiones que, caso de quererse introducir en el ordenamiento jurídico, requieran cambios constitucionales. En este sentido, los Abogados de la Generalitat de Cataluña traen a colación el preámbulo del Real Decreto 5/2005, de 14 de enero, por el que se sometió a referéndum consultivo la decisión política de ratificar el Tratado por el que se quiso establecer una Constitución para Europa. Además, si bien en nuestro Estado han sido escasas tanto las reformas constitucionales como la celebración de referéndums, en muchos países de nuestro entorno ambos procedimientos se han seguido con mayor frecuencia, e incluso a menudo las reformas constitucionales han estado precedidas por la celebración de referéndums consultivos sobre cuestiones relacionadas con el objeto de las reformas.

En definitiva, otras interpretaciones de la Constitución son también posibles y pueden permitir la realización de una consulta referendaria en el territorio de Cataluña con carácter previo a la eventual iniciativa de un procedimiento de reforma constitucional. De modo que en un contexto como el actual, con un significado tan marcado y vinculado a las aspiraciones políticas de tan elevada proporción de la población de Cataluña, el Tribunal no puede eludir la debida contextualización de la normativa impugnada y ha de prestar una especial atención a la hora de determinar en ese contexto cual es el objeto concreto del proceso. Este especial contexto social es el que ha de llevar hoy al Tribunal a ser especialmente deferente con las instituciones y los distintos actores políticos para no convertir la jurisdicción constitucional en el instrumento de una concreta opción política, ni convertirse en la prolongación institucional ni en la caja de resonancia donde se manifieste la pura confrontación política. Ni siquiera la garantía de la supremacía de la Constitución habilita al Tribunal para transformar su función de intérprete último y supremo del texto constitucional, en la de intérprete único y eterno, que excluya a los demás actores de la comunidad abierta de intérpretes constitucionales, cerrando el camino a sus imprescindibles aportaciones para la necesaria adecuación del marco constitucional a las nuevas realidades sociales.

En este caso, el ejercicio razonable y proporcionado de esa función jurisdiccional ha de conducir necesariamente al Tribunal a no anular preventivamente aquello que, en su caso, la negociación política actualmente abierta pueda instrumentar para encauzar la voluntad expresada tan mayoritariamente por el pueblo de Cataluña. En consecuencia, el Tribunal no debería cerrar antes de tiempo las puertas a los posibles cauces extraprocesales de solución de este conflicto y reconocer a los actores de la política el espacio necesario para que puedan desenvolverse y, para ello, puede hacer una nueva lectura de la Constitución, en la que puedan tener acogida fórmulas de consulta referendaria como la reclamada por una elevada proporción de la población de Cataluña.

b) Los Abogados del Gobierno de la Generalitat alegan a continuación sobre el carácter preventivo de la impugnación de la disposición adicional recurrida. Sostienen al respecto que en modo alguno cabe aceptar que su apartado primero se refiera a la celebración de un referéndum «sin la autorización previa del Gobierno de la Nación», como se afirma en la demanda en una interpretación tendenciosa y abusiva en contra de los más elementales y habituales criterios sobre la interpretación de textos jurídicos, que hacen prevalecer el contenido textual y literal de los términos utilizados por el legislador por encima de las finalidades y objetivos que no aparecen explícitamente incorporados al texto legal definitivamente publicado. Tampoco cabe aceptar la interpretación que el Abogado del Estado hace sobre las condiciones a las que se refiere el apartado segundo de aquella disposición adicional, que califica de «aparentes». Por el contrario, nada hay que pueda conducir a entender que ambas condiciones –la referencia al apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña y a las condiciones del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, de Consejo de Garantías Estatutarias– no deban resultar reales y efectivas en su futura aplicación por el Gobierno de la Generalitat.

Partiendo del principio favorable a aceptar y primar la coherencia del legislador en su labor, no cabe apreciar contradicción alguna entre los dos apartados de la disposición impugnada. Más allá de la corrección técnica en su redacción, lo cierto es que nos hallamos ante una formulación dual. En efecto, el Parlamento ha optado por recoger en esta disposición dos vías eventualmente posibles y no contradictorias entre sí que puedan conducir a un mismo resultado: la celebración de un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Lo que ambos apartados ordenan es lo mismo; esto es, que el Gobierno de la Generalitat habilite las partidas presupuestarias correspondientes. La fórmula utilizada en el apartado primero resulta manifiestamente abierta, mientras que la utilizada en el apartado segundo añade unas referencias que orientan la consulta en un sentido más determinado. Pero de ahí no cabe deducir que exista contradicción «ab initio» entre ambas fórmulas. Es más, cabe indicar que en ambos supuestos la celebración del referéndum que se preconiza lo es en términos que muestran una elevada dosis de generalidad e indeterminación, como consecuencia de la apertura con que, hasta el momento presente, se mantiene el proceso negociador auspiciado al respecto.

El sentido de esta doble formulación en la disposición impugnada responde a que el Parlamento catalán ha optado por efectuar la habilitación al Gobierno relativa a la disposición de las partidas presupuestarias vinculadas a la celebración de una consulta referendaria dejando abiertas todas las posibilidades, contemplando, en principio, la validez de cualquier escenario que pueda producirse; esto es, sin indicación alguna que pueda significar limitación o condicionante para el buen resultado de un proceso negociador entre el Estado y la Generalitat, que en la actualidad permanece abierto y que no debería cerrarse unilateralmente.

La disposición plasma la voluntad del Parlamento catalán de mantener una postura abierta a cualquiera de las soluciones que pudieran significar dar algún tipo de respuesta a las aspiraciones de la sociedad catalana en un eventual acuerdo negociado, sin comprometer el sentido de la misma. Voluntad que se recoge en el apartado I.1.2 de la resolución 306/XI, al que se refiere el apartado segundo de aquella disposición, y las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, del Consejo de Garantías Estatutarias, al que también remite dicho apartado, que conduce a entender que una consulta referendaria en la que participase el pueblo de Cataluña podía ser factible en determinadas circunstancias. En consecuencia, su simple mención en la Ley de presupuestos no puede merecer el reproche de inconstitucionalidad que se le atribuye, sino que debe estarse a lo que efectivamente suceda en el futuro en orden a la eventual aplicación de la disposición legal recurrida.

Por lo tanto, su impugnación resulta inequívocamente de carácter preventivo, por cuanto su contenido textual no responde a lo que se le atribuye. El recurso interpuesto contra ella más bien responde a la pretensión del Gobierno estatal, de que el Tribunal cierre con argumentos jurídicos el camino hacia cualquier eventual resultado positivo en el necesario proceso negociador de carácter político, que sigue todavía propugnándose desde Cataluña.

No tiene sentido cerrar preventivamente el paso a la senda de una negociación política que, aun cargada de dificultades, viene siendo propugnada reiteradamente por tantos actores políticos, como camino para llegar a un acuerdo satisfactorio. De este modo la asumida ambigüedad del texto legal no debe ser entendida como fruto de un oscurantismo que intenta esconder la previsible inconstitucionalidad de cualquier tipo de consulta que pudiera acordarse, sino como expresión contenida de que, pese a la innegable existencia de posiciones dispares que dificultan el logro del oportuno acuerdo, el Parlamento catalán no da la cuestión por cerrada, sino que expresa su voluntad de que el acuerdo pueda llegar a obtenerse de alguna manera.

En este sentido, los Abogados de la Generalitat señalan que nada establece la disposición adicional impugnada en cuanto a las características, momento o contenido del referéndum, limitándose a lo que es más propio de una ley presupuestaria; esto es, dentro de la autorización de gastos, a habilitar la dotación económica para poder atender a aquellos a que pudiera dar lugar una consulta referendaria. El contenido de la disposición se desarrolla en el plano estrictamente propio de las leyes presupuestarias (STC 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4), de manera que ninguna objeción puede formularse desde esta perspectiva, ya que responde perfectamente al eventual contenido de tal instrumento presupuestario. En consecuencia, la objeción a su constitucionalidad basada en el apriorismo de que, en cualquier caso, la realización de la modalidad de referéndum que eventualmente se llegara a convocar sería inconstitucional resulta de carácter prematuro e infundado.

De acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, no es legítima la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales, o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden constitucional (SSTC 67/1983, de 18 de agosto, FJ 3; hasta la reciente 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 2). Con base en esta doctrina, la disposición adicional impugnada en sí misma considerada, al margen de otras valoraciones de marcada intencionalidad política, presenta un evidente carácter preventivo, pues presupone, en general, una interpretación excluyente de la norma. Además la citada habilitación presupuestaria no significa en sí misma un «plus» que añada una dosis de certeza a que el referéndum vaya a celebrarse, de manera que su eventual convocatoria y, más aún, su modalidad y contenidos específicos, siguen situándose en el terreno propio de la presunción. Por ello proceder en el momento presente a la eliminación «limine» de cualquier referencia legal al ejercicio del citado derecho de participación política directa supone introducir un impedimento absoluto, de carácter preventivo, que cierra el camino del eventual acuerdo, a conseguir mediante el diálogo político, como fórmula que permita la conducción y solución de cuestiones políticas de especial trascendencia dentro del orden jurídico constitucional y estatutariamente establecido. Así pues, no ha lugar a la impugnación de dicha disposición basándose en un juicio de intenciones que, dejando de lado el contenido textual del precepto, no tiene en cuenta ni las exigencias constitucionales ni tampoco las estatutarias.

Para ratificar la constitucionalidad en abstracto de la disposición adicional cuadragésima los Abogados de la Generalitat entienden que bastaría su interpretación sistemática dentro del ordenamiento jurídico, puesto que en todas las consultas referendarias sigue siendo precisa la autorización del Estado. Otra cuestión es que en el caso de que se planteasen discrepancias competenciales positivas, el Tribunal habría de resolver si en la aplicación efectiva de aquella disposición se respetan los límites que el ordenamiento impone en esta materia. Pero eso, en su caso, respondería a actuaciones concretas de futuro que todavía no se han producido. En otras palabras, el hecho de que la consulta referendaria llegue efectivamente a ser convocada, no puede ser entendido como una consecuencia directa de la disposición impugnada, puesto que se limita a prever una habilitación presupuestaria, pero sin determinar ni siquiera referirse a todas las concretas cuestiones de suma importancia que, eventualmente, deberán ser acordadas previamente a su celebración.

En definitiva, los Abogados de la Generalitat concluyen este apartado de alegaciones sosteniendo que, a la vista del sentido, alcance y contenido concreto de la disposición adicional cuadragésima, su impugnación resulta preventiva.

c) En su opinión, igual carácter preventivo presenta el recurso respecto a las partidas presupuestarias impugnadas, que se cuestionan en la medida en que guardan una relación subordinada y de carácter instrumental respecto de la citada disposición adicional.

La previsión de una aplicación presupuestaria relativa a gastos de procesos electorales y consultas ciudadanas no es algo novedoso en la Ley de presupuestos de 2017, como permiten constatar las leyes de presupuestos de los años 2003 a 2005 (partida presupuestaria 226.3211) y 2006 (partida presupuestaria 227.004). En la vigente ley de presupuestos, la aplicación 227.004 sigue estando en el Departamento de Gobernación y también se incluye en la sección de gastos de diversos Departamentos (DD01). Además, en esta misma sección se ha presupuestado por primera vez la partida 227.0015, destinada a procesos de participación ciudadana. Así pues, queda acreditada la situación de continuidad entre las previsiones presupuestarias para el presente ejercicio y las de los ejercicios anteriores, siendo de destacar que en todos aquellos años en los que, por celebrarse elecciones o referéndums, el presupuesto inicial resultó insuficiente, se realizó una transferencia del fondo de contingencia (años 2006, 2012 y 2015). Nada tiene de extraño, por consiguiente, que si procediera se utilizase en el año 2017 dicho fondo para atender los gastos necesarios. Nos encontramos, por tanto, ante lo que es el sistema normal y habitual de consignación de las partidas presupuestarias relativas a los procesos electorales en la Ley de presupuestos.

La impugnación de las referidas partidas presupuestarias resulta pues de carácter mucho más notoriamente preventivo, si cabe, que la de la disposición adicional cuadragésima, a cuya aplicación efectiva se subordinan con carácter instrumental y sumamente indeterminado, de manera que su utilización y aplicación dependerá de lo que suceda con aquella disposición.

Los Abogados de la Generalitat concluyen su escrito de alegaciones solicitando de este Tribunal que, previos los trámites oportunos, desestime el recurso planteado y declare que la disposición y las partidas presupuestarias impugnadas resultan plenamente conformes con la Constitución.

6. La Presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 5 de mayo de 2017, comunicó el acuerdo de la Mesa, de 28 de abril de 2017, de dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC y acordó remitir a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.

7. Los Letrados del Parlamento de Cataluña, mediante escrito que tuvo entrada en el registro general de este Tribunal en fecha 5 de mayo de 2017, se personaron en representación y defensa de la Cámara, formulando las alegaciones que a continuación sucintamente se resumen.

a) En la primera de sus alegaciones sostienen que la disposición adicional impugnada no es una norma habilitadora de gasto ni contiene un mandato imperativo al Gobierno.

Argumentan al respecto que la Ley de presupuestos de la Generalitat tiene un contenido eminentemente económico y financiero y una vigencia temporal limitada, con la finalidad de realizar y hacer efectivas las competencias materiales y las responsabilidades económico-financieras que le corresponden, en su calidad de poder público dotado de autonomía política y financiera. En consecuencia, la Ley de presupuestos de la Generalitat para 2017 contiene las previsiones de ingresos y la aprobación de los gastos que deben realizarse durante el ejercicio presupuestario.

A los efectos de la legalidad presupuestaria, la disposición adicional recurrida no es un crédito del estado de gastos del presupuesto, ni una asignación individualizada de gasto. Tampoco es una norma presupuestaria vinculante, ni contiene un mandato imperativo para el gobierno catalán debido a la cláusula «dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017», cláusula que condiciona su activación.

Normalmente esta cláusula proviene de las enmiendas al articulado de los presupuestos de los grupos parlamentarios para evitar la aplicación del artículo 128.4 del Reglamento de la Cámara. Precepto que recoge una regla típica de la tramitación de los presupuestos en los sistemas parlamentarios de nuestro entorno, conforme a la cual «[l]as enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que comportan aumento de crédito de algún concepto son solo admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen a su vez una baja de una cuantía igual, como mínimo, en algún otro concepto del estado de gastos del mismo departamento del Gobierno y de los organismos, entidades y empresas dependientes».

Cuando se constata que los grupos parlamentarios presentan enmiendas al articulado que incluyen determinaciones que afectan directamente al estado de gastos, lo que implica utilizar una enmienda al articulado para provocar un aumento de una partida presupuestaria del estado de gastos sin estar condicionado a una baja por un importe como mínimo igual, la Mesa de la comisión parlamentaria competente en materia presupuestaria las inadmite o declara que solo son admisibles en la medida en que se declare que están limitadas por las dotaciones presupuestarias existentes o si se indica la baja o bajas correspondientes.

Los grupos parlamentarios prefieren declarar que sus enmiendas están, de forma genérica, condicionadas a las previsiones presupuestarias con la inclusión de la cláusula «dentro de las posibilidades presupuestarias». Se puede pensar que dichas enmiendas, si son efectivamente aprobadas son un mero brindis al sol. En cierto sentido guardan una textura similar a las proposiciones no de ley o a las resoluciones: el Parlamento insta al Gobierno a realizar una determinada actuación, pero no le dota de los recursos efectivos para realizarla. Se derivaría, con ello, una vinculación más política que jurídica.

También hay que recordar que los créditos presupuestarios no son una obligación de gasto que impone el Parlamento al Gobierno. El Gobierno catalán puede voluntariamente dejar de ejecutar determinadas partidas o concentrar su ejecución en un determinado sentido, pero si el Parlamento quiere limitar la ejecución de una partida lo tiene que hacer a través del estado de gastos, no del texto articulado. Cuando el Parlamento quiere que determinadas cantidades se dediquen a una finalidad concreta, lo tiene que consignar en la partida presupuestaria correspondiente o crear una nueva, aunque siempre será el Gobierno el que efectivamente decida si ejecuta o no dicha partida.

De la caracterización del presupuesto que se acaba de hacer resulta que las leyes de presupuestos, en la medida en que cuentan con un objeto específico y acotado, no constituyen una tipología idónea para regular otros aspectos materiales o sectoriales del ordenamiento, salvo los que manifiesten una conexión eventual con el instrumento presupuestario, ni tampoco son normas atributivas de competencia (STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4). De forma que para la inclusión en la Ley de presupuestos de una materia diferente a la previsión de ingresos y la habilitación de gastos hace falta que esa materia tenga una relación directa con éstos o con los criterios de política económica y, además, que su inclusión se encuentre justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para comprender mejor el presupuesto y para mejorar su ejecución.

Pues bien, la disposición impugnada hace referencia a cuestiones de gasto y las condiciona a las disponibilidades presupuestarias y a los cambios normativos necesarios. Por consiguiente, encaja dentro de aquellos aspectos conexos o complementarios que se pueden incluir en la Ley de presupuestos, aunque no sea un aspecto nuclear del mismo, entendido como la expresión cifrada y cuantificada de unas obligaciones que podrán reconocerse y unos derechos que pueden liquidarse.

Desde el punto de vista de la legalidad presupuestaria, el legislador catalán ha sido consciente de la doctrina del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias en relación con el proyecto de Ley de presupuestos para 2017. En el dictamen se exponen los argumentos a favor de la existencia de correspondencia entre una habilitación presupuestaria y las competencias de la Generalitat, correspondencia que no se daba en la redacción inicial de la disposición adicional trigésimo primera del proyecto de ley (hoy 40), pues la Generalitat no tiene competencias para convocar consultas referendarias en el momento de aprobar el presupuesto para el ejercicio de 2017. Sin embargo, el Consejo de Garantías reconoce al final de su informe que «en el caso de que se produjera un escenario normativo distinto, ya fuese como consecuencia de una reforma de la legislación orgánica en la materia o de una autorización estatal para la realización de alguna clase de consulta referendaria en Cataluña, las leyes presupuestarias disponen de los mecanismos idóneos que facilitarían al Gobierno la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades o los requerimientos que pudieran derivarse al respecto».