Excmos. Sres. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.

AUTO

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de noviembre de 2015, el Abogado del Estado impugnó, conforme a los arts. 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, aprobada el 9 de noviembre de 2015 y publicada en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 7, de esa misma fecha.

La impugnación, tramitada bajo el núm. 6330-2015, fue estimada por STC 259/2015, de 2 de diciembre (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 10, de 12 de enero de 2016), que declaró inconstitucional y nula la referida resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña y su anexo.

2. Por escrito registrado en este Tribunal el 1 de febrero de 2016, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y al amparo de los arts. 87 y 92.1, 3 y 4 LOTC, planteó incidente de ejecución de la STC 259/2015 respecto de la resolución 5/XI del Parlamento de Cataluña, adoptada el 20 de enero de 2016 y publicada en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 42, de 25 de enero de 2016, de creación de comisiones parlamentarias. Dicha resolución crea, dentro del apartado relativo a las comisiones de estudio y al amparo del art. 65 del Reglamento del Parlamento, una denominada comisión de estudio del proceso constituyente, a la que se le asignan unos ámbitos de actuación que el Abogado del Estado reproducía en su escrito y que consideraba coincidentes con los fines que perseguía la anulada resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015.

La Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI fue efectivamente constituida el 28 de enero de 2016, según consta en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 48, de 3 de febrero de 2016, en el que aparece publicado el acto de constitución de esta Comisión, con la relación de miembros que forman parte de la misma.

3. Tramitado el incidente de ejecución conforme a lo previsto en los arts. 87 y 92 LOTC, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó estimarlo mediante ATC 141/2016, de 19 de julio (publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 15 de agosto de 2016), con el alcance establecido en el fundamento jurídico 7. Este Auto fue notificado a la representación procesal del Parlamento de Cataluña con fecha 21 de julio de 2016. En la misma fecha fue notificado también a la Presidenta del Parlamento.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 29 de julio de 2016, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y al amparo de los arts. 87 y 92.1, 3, 4 y 5 LOTC, planteó incidente de ejecución de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016, respecto de la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente.

El tenor de esas conclusiones (publicadas primero en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 190, de 20 de julio de 2016 y luego en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 200, de 1 de agosto de 2016, en el que se publica la resolución 263/XI), en su versión en castellano, es el siguiente:

«1. En la actualidad, no hay ningún margen de acción para el reconocimiento del derecho a decidir del pueblo catalán dentro del marco jurídico constitucional y legal español. La única manera posible de ejercer este derecho es por la vía de la desconexión y la activación de un proceso constituyente propio.

2. El pueblo de Cataluña tiene legitimidad para comenzar un proceso constituyente propio, democrático, de base ciudadana, transversal, participativo y vinculante, con el reconocimiento, el apoyo y el aval de las instituciones catalanas.

3. Las experiencias comparadas de otros países avalan el camino emprendido por Cataluña para ir construyendo un modelo singular de proceso constituyente, teniendo en cuenta las circunstancias sociales, culturales, políticas y económicas que nos son propias.

4. Es necesario velar para que el marco metodológico del proceso constituyente sea consensuado, conocido, transparente y compartido con toda la sociedad y con las instituciones que lo avalan. El proceso constituyente ha de tener la capacidad de acomodar todas las sensibilidades ideológicas y sociales desde el primer momento, también a la hora de fijar los indicadores, el calendario y todas aquellas cuestiones que afecten al método empleado para hacer avanzar el proceso.

5. El proceso constituyente constará de tres fases: una primera fase de proceso participativo, una segunda fase de desconexión con el Estado español y convocatoria de elecciones constituyentes para formar una Asamblea constituyente, que redactará un proyecto de constitución, y una tercera fase para la ratificación popular de la constitución por medio de referéndum.

6. El proceso participativo previo tendrá como órgano principal un Foro Social constituyente formado por representantes de la sociedad civil organizada y de los partidos políticos. El Foro Social constituyente debatirá y formulará un conjunto de preguntas sobre contenidos concretos de la futura constitución, que se resolverán por la ciudadanía por medio de un proceso de participación ciudadana. El resultado de esta participación ciudadana constituirá un mandato vinculante para los integrantes de la Asamblea constituyente, que tendrán que incorporarlos al texto del proyecto de constitución.

7. Tras la fase de participación ciudadana, se completará la desconexión con la legalidad del Estado español mediante la aprobación de las leyes de desconexión por parte del Parlamento de Cataluña y de un mecanismo unilateral de ejercicio democrático que servirá para activar la convocatoria de la Asamblea constituyente. Las leyes de desconexión no son susceptibles de control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal.

8. El Parlamento de Cataluña ampara el proceso constituyente que se ha de llevar a cabo en Cataluña. A dicho efecto, el Parlamento insta al Gobierno a poner a disposición de la ciudadanía los recursos necesarios para conseguir un debate constituyente de base social, transversal, plural, democrático y abierto. Con este objetivo, el Parlamento de Cataluña deberá crear una comisión de seguimiento del proceso constituyente.

9. La Asamblea constituyente, una vez convocada, elegida y constituida, dispondrá de plenos poderes. Las decisiones de esta Asamblea serán de obligatorio cumplimiento para el resto de poderes públicos y para todas las personas físicas y jurídicas. Ninguna de sus decisiones será susceptible de control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal. La Asamblea constituyente establecerá mecanismos para garantizar la participación directa, activa y democrática de las personas y de la sociedad civil organizada en el proceso de discusión y elaboración de propuestas para el proyecto de constitución.

10. Una vez que la Asamblea constituyente haya aprobado el proyecto de constitución, se convocará un referéndum constitucional para que el pueblo de Cataluña apruebe o rechace de manera pacífica y democrática el texto de la nueva Constitución.

11. El proceso constituyente incorporará desde el principio la perspectiva de género, de una manera transversal y con una estrategia dual, con el fin de romper las inercias históricas de nuestra sociedad y conseguir que el proceso constituyente lo sea también para todas las personas.»

5. El Abogado del Estado solicita en su escrito por el que promueve incidente de ejecución que se declare nula y sin efecto jurídico alguno la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, de 27 de julio de 2016, por contravenir lo ordenado en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016; invoca asimismo el art. 161.2 CE a efectos de que se produzca la inmediata suspensión de la resolución 263/XI en tanto resuelve el Tribunal este incidente de ejecución (subsidiariamente invoca, a los mismos efectos suspensivos, lo dispuesto en el art. 92.5 LOTC).

Interesa igualmente el Abogado del Estado que este Tribunal, mediante requerimiento personal, imponga a la Presidenta del Parlamento de Cataluña, al Secretario General del Parlamento y a todos los miembros de la Mesa del Parlamento la obligación de abstenerse de realizar cualesquiera actuaciones tendentes a dar cumplimiento a la referida resolución, así como de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, apercibiéndoles de las responsabilidades, incluida la penal, en que pudieran incurrir. Asimismo, que imponga a las mismas autoridades, mediante requerimiento personal, la prohibición expresa de convocar a los órganos del Parlamento de Cataluña para debatir y votar ninguna iniciativa que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a la resolución 263/XI. Que imponga igualmente, mediante requerimiento personal, al Presidente de la Generalitat y a todos los miembros de su Consejo de Gobierno, la prohibición de tramitar propuesta legislativa, dictar norma de rango reglamentario y llevar a cabo cualquier iniciativa de soporte jurídico o material que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a la citada resolución, apercibiéndoles de las responsabilidades, incluida la penal, en que pudieran incurrir. En todos esos requerimientos personales habrá de advertirse a sus destinatarios de la aplicación, en caso de incumplimiento, de las medidas previstas en el art. 92.4 LOTC.

Solicita por último el Abogado del Estado que este Tribunal proceda a deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal de la Presidenta del Parlamento de Cataluña, por incumplir el mandato del art. 87.1 LOTC en relación con el ATC 141/2016, al incluir en el orden del día del Pleno del Parlamento de 27 de julio de 2016 la propuesta de debate y votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente.

Fundamenta el Abogado del Estado las peticiones formuladas en el incidente de ejecución en los motivos que a continuación se recogen.

a) Comienza recordando la secuencia de hechos que han llevado al planteamiento del presente incidente.

Así, después de que la STC 259/2015 (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 10, de 12 de enero de 2016), declarase inconstitucional y nula la resolución 1/XI de 9 de noviembre de 2015, «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, el Parlamento de Cataluña adoptó el 20 de enero de 2016 la resolución 5/XI, de creación de comisiones parlamentarias («Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 42, de 25 de enero de 2016), en la que se crea la denominada Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, a la que se le asignan unos ámbitos de actuación coincidentes con los fines que perseguía la anulada resolución 1/XI. Por ATC 141/2016, de 19 de julio, el Tribunal Constitucional estimó el incidente de ejecución promovido por la Abogacía del Estado, contra la resolución 5/XI, en lo que se refiere a la creación y constitución de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, advirtiendo a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos de sujeción a la Constitución y de cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva.

Pese a estas advertencias, y en frontal incumplimiento de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016, el Parlamento de Cataluña aprobó las conclusiones de la comisión de estudio del proceso constituyente, mediante la resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016.

Los grupos parlamentarios Junts pel Sí (JxS) y Canditatura d’Unitat Popular (CUP) solicitaron la inclusión en el orden del día del Pleno del Parlamento de 27 de julio de 2016, alterando el orden del día inicialmente previsto, de la votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (cuya transcripción, obtenida de la página web del Parlamento de Cataluña, adjunta a su escrito). La Presidenta del Parlamento advirtió previamente a dichos grupos del contenido del ATC 141/2016, preguntándoles si, pese a ello, mantenían su propuesta, a lo que contestaron afirmativamente. Los grupos parlamentarios de la oposición manifestaron que la inclusión de esa iniciativa en el orden del día del Pleno vulneraba el ATC 141/2016 y advirtieron a la Presidenta del Parlamento de su responsabilidad personal por la inclusión de ese punto en el orden del día. La Presidenta, invocando lo dispuesto en el art. 81.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), sometió a votación la inclusión de ese punto en el orden del día; aprobada esta inclusión, inmediatamente procedió a someter a debate y votación la ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que fueron aprobadas con los votos de los diputados de los grupos parlamentarios JxS y CUP, mediante la resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016.

b) Prosigue el Abogado del Estado refiriéndose a la «normativa procesal que sirve de base para la formulación del presente incidente de ejecución de sentencia», citando al efecto literalmente el contenido del primer párrafo del art. 87.1 y de los apartados 1, 3 y 4, primer párrafo, del art. 92 LOTC, en la redacción dada a estos preceptos por el artículo único de la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Cita también el ATC 141/2016, FJ 2.

c) Razona asimismo que la idoneidad de una resolución del tipo de la impugnada como objeto de un incidente de ejecución está fuera de duda, por ser cuestión ya resuelta tanto en la STC 42/2014, de 25 de marzo, como en la STC 259/2015 y en el ATC 141/2016.

La resolución 263/XI, por la que se asumen como propias las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente antes reproducidas, ha sido adoptada por el Pleno del Parlamento de Cataluña. Es, por tanto, un acto parlamentario que, sin perjuicio de su política, tiene también indudables efectos jurídicos, conforme a lo razonado por este Tribunal en la STC 42/2014, FJ 2. Se trata de una resolución que pone fin a un procedimiento parlamentario, pues el aprobar y asumir las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente significa una manifestación acabada de la voluntad de la Cámara de proceder a la apertura de un proceso secesionista; no se trata de una mera declaración política, sino que prevé un conjunto de acciones concretas, destinadas a la puesta en práctica de dicho proceso, encomendándose además al propio Parlamento y al Gobierno de la Generalitat funciones precisas al respecto (apartado 8).

En fin, el carácter aseverativo de la resolución 263/XI, al proclamar la apertura de un proceso constituyente dirigido a la creación de un Estado catalán independiente, «no permite entender limitados sus efectos en el ámbito parlamentario al terreno estrictamente político, puesto que rebasa el cumplimiento de unas actuaciones concretas».

d) Razona a continuación el Abogado del Estado que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, que motiva el planteamiento de este incidente, vulnera clara y frontalmente la STC 259/2015 y el ATC 141/2016. Lejos de cumplir con lo acordado en este Auto y de atender las advertencias que en el mismo se contienen, el Pleno del Parlamento de Cataluña ha aprobado y asumido las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente. La resolución 263/XI reitera la resolución 1/XI, declarada inconstitucional por la STC 259/2015, y resulta manifiestamente contraria a lo decidido por este Tribunal en dicha Sentencia y en el ATC 141/2016.

Un repaso somero de los diferentes apartados de la resolución 263/XI confirma esta conclusión. En el apartado 4 de la resolución se afirma la voluntad de poner en marcha ese proceso constituyente y en el apartado 5 se diseñan las tres fases del mismo: una primera de «proceso participativo»; una segunda de «desconexión con el Estado español y convocatoria de elecciones constituyentes para formar una Asamblea Constituyente, que redactará un proyecto de Constitución»; y una tercera, en la que esa Constitución será ratificada «por medio de referéndum».

La resolución 263/XI está directamente orientada a producir efectos jurídicos, que son la creación de un «Foro Social Constituyente» (apartado 6), apoyado tanto por el Parlamento como por la Generalitat (apartado 8), tras lo cual se llevará a cabo la «desconexión» con el Estado español y la creación de una Asamblea constituyente (apartado 7, en el que se vuelve a afirmar, como en la anulada resolución 1/XI, que «las leyes de desconexión no son susceptibles de control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal»), que elaborará la Constitución de Cataluña como Estado independiente (apartado 9), para su ulterior aprobación mediante referéndum por el pueblo de Cataluña (apartado 10).

El Parlamento de Cataluña se hace responsable del proceso constituyente y, además, insta al Gobierno de la Generalitat a poner a disposición de la ciudadanía los recursos necesarios para conseguir que se realice un debate constituyente de base social que sea transversal, plural, democrático y abierto; además se prevé que el Parlamento cree, a tal efecto, una comisión de seguimiento del proceso constituyente (apartado 8). Por tanto, la resolución 263/XI tiene unos destinatarios directos: el Parlamento de Cataluña, que deberá impulsar el proceso constituyente, y el Gobierno de la Generalitat, que deberá poner todos los recursos necesarios para ese fin (ya declarado inconstitucional por la STC 259/2015).

La atribución de plenos poderes constituyentes a la Asamblea constituyente, cuyas decisiones «serán de obligado cumplimiento para el resto de poderes públicos y para todas las personas físicas y jurídicas» y no serán en ningún caso susceptibles de «control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal» (apartado 9), abunda en la objetiva contradicción respecto a la STC 259/2015.

En suma, resulta evidente que la resolución 263/XI coincide con los propósitos de la resolución 1/XI anulada por la STC 259/2015, cuyos pronunciamientos conculca. Desatiende asimismo las advertencias contenidas en el ATC 141/2016, en relación con las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que el Pleno del Parlamento de Cataluña ratifica y asume como propias en virtud de la resolución 263/XI.

La resolución 263/XI tiene por objeto un aspecto de la máxima trascendencia constitucional: el proceso constituyente, expresión que implica la indebida atribución de soberanía política. Coincide así la resolución 263/XI con la resolución 1/XI, e incluso va más allá de esta, en cuanto la pone en práctica diseñando un plan para hacerla efectiva (pese a que fue declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015), prescindiendo por completo del marco constitucional vigente. Lo aprobado por el Parlamento de Cataluña es un verdadero plan para conseguir la secesión de España, en el que se concretan fases y decisiones. La resolución 263/XI se encamina a la voluntad decidida de culminar «un proceso constituyente no subordinado», como indicaba ya el apartado primero de la anulada resolución 1/XI. Mediante la resolución 263/XI el Parlamento de Cataluña se erige una vez más en expresión de ese poder constituyente al que se refería también la resolución 1/XI en su apartado sexto, obviando los rotundos pronunciamientos de inconstitucionalidad que al respecto se contienen en la STC 259/2015.

Es patente, en suma, que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña contraviene y desacata de manera frontal lo decidido con carácter definitivo por el Tribunal Constitucional en la STC 259/2015 y en el ATC 141/2016, por lo que dicha resolución debe ser declarada nula y sin efecto jurídico alguno.

e) Expone a continuación el Abogado del Estado las razones por las que considera que este Tribunal debe, además de declarar la nulidad absoluta de la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, adoptar las medidas de ejecución necesarias, conforme a los arts. 87.1 y 92 LOTC, que impidan la persistencia del incumplimiento de lo resuelto en la STC 259/2015 y en el ATC 141/2016 y eviten la puesta en marcha del proceso constituyente que en dicha resolución se diseña, continuidad del previsto en la anulada resolución 1/XI.

Del contenido de la resolución 263/XI se desprende claramente que existen varias instancias llamadas a poner en marcha el proceso secesionista. Por una parte, el Parlamento de Cataluña, como responsable del impulsar y supervisar ese proceso, a través especialmente de la denominada comisión de seguimiento del proceso constituyente, de la aprobación de las leyes de desconexión y de la promoción de la Asamblea constituyente (apartados 7 y 8); por otra, el Gobierno de la Generalitat, a quien encomienda el Parlamento la provisión de todo tipo de medios, financieros, materiales y personales, para el desarrollo del proceso secesionista (apartado 8).

Del contenido de la resolución 263/XI se desprende claramente que existen varias instancias llamadas a poner en marcha el proceso secesionista. Por una parte, el Parlamento de Cataluña, como responsable del impulsar y supervisar ese proceso, a través especialmente de la denominada comisión de seguimiento del proceso constituyente, de la aprobación de las leyes de desconexión y de la promoción de la Asamblea constituyente (apartados 7 y 8); por otra, el Gobierno de la Generalitat, a quien encomienda el Parlamento la provisión de todo tipo de medios, financieros, materiales y personales, para el desarrollo del proceso secesionista (apartado 8).

Por tanto, para salvaguardar el Estado de Derecho y la autoridad del Tribunal Constitucional no basta con declarar la nulidad de la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, sino que es necesario además que este Tribunal advierta personalmente, conforme a lo dispuesto en el art. 87.1, segundo párrafo, LOTC, a la Presidenta, al Secretario General y a todos los miembros de la Mesa del Parlamento de Cataluña, así como al Presidente de la Generalitat y a todos los miembros de su Consejo de Gobierno, que si llevan a efecto esa resolución incurren en incumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Constitucional y serán adoptadas las medidas previstas en las letras a), b) y d) del art. 92.4, LOTC. Todo ello sin perjuicio de las medidas que, de oficio, el Tribunal considere oportuno adoptar, con arreglo a lo previsto en el art. 92.1 LOTC y conforme a lo razonado en el ATC 141/2016, FJ 7.

f) Por último, el Abogado del Estado sostiene que la Presidenta del Parlamento de Cataluña es ya personalmente responsable de haber incumplido, con pleno conocimiento, el ATC 141/2016, y más concretamente la orden dirigida «a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados» en dicho Auto. Ese incumplimiento se ha producido por someter a votación la iniciativa de inclusión en orden del día del Pleno del debate y votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente y por someter a debate y votación las mencionadas conclusiones. A ello no puede servir de excusa lo dispuesto en el art. 81.3 del Reglamento de la Cámara, ya que sobre esta disposición se impone la clara y tajante decisión del ATC 141/2016 y lo establecido en el art. 87.1 LOTC. Por ello se interesa que este Tribunal proceda a deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal en que la Presidenta del Parlamento de Cataluña pudiera haber incurrido por su actuación.

6. Por providencia de 1 de agosto de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó tener por recibido el escrito presentado el 29 de julio de 2016 por el Abogado del Estado de formulación de incidente de ejecución (arts. 87 y 92 LOTC) de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016, y dar traslado del mismo al Ministerio Fiscal y al Parlamento de Cataluña, por conducto de su Presidenta, al objeto de que en el plazo de veinte días hábiles puedan formular las alegaciones que estimen convenientes. Asimismo acordó tener por invocado por el Gobierno de la Nación el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor, produce la suspensión de la mencionada resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, de 27 de julio de 2016.

Acordó también, conforme al art. 87.1 LOTC y sin perjuicio de la obligación que dicho precepto impone a todos los poderes públicos de cumplir las resoluciones de este Tribunal, de acuerdo con lo interesado en su escrito por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, notificar personalmente esta providencia a la Presidenta del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la Mesa del Parlamento y al Secretario General del Parlamento, así como al Presidente y demás miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, con expresa advertencia de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir.

Igualmente acordó requerir a la Presidenta, a los demás miembros de la Mesa y al Secretario General del Parlamento de Cataluña para que en el plazo de veinte días hábiles emitan los correspondientes informes, a los efectos del art. 92.4 LOTC, acerca de si las actuaciones parlamentarias que dieron lugar a la aprobación de la resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016, han contravenido la STC 259/2015 y el ATC 141/2016.

Acordó por último habilitar los días hábiles del mes de agosto para la tramitación del presente incidente de ejecución y publicar el contenido de esta providencia en el «Boletín Oficial del Estado». Dicha publicación tuvo lugar en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 185, de 2 de agosto de 2016.

7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 10 de agosto de 2016, en el que considera, en coincidencia con lo argumentado por la Abogacía del Estado, que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña supone un intento de eludir los pronunciamientos de la STC 259/2015, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la resolución 1/XI, y que asimismo incumple las advertencias contenidas en el ATC 141/2016.

El Fiscal considera que las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, ratificadas por la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, se oponen radicalmente a lo resuelto por este Tribunal en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, cuyos fundamentos más relevantes reproduce. Dichas conclusiones, en cuanto resultan incorporadas a la resolución 263/XI, que no es un acto de trámite, tienen naturaleza jurídica y constituyen una manifestación de voluntad institucional del Parlamento de Cataluña, órgano la Comunidad Autónoma que representa al pueblo de Cataluña conforme al art. 55.1 del Estatuto de Autonomía (EAC). Se trata de una resolución parlamentaria cuyo contenido concreto (que se condensa en las conclusiones aprobadas) contempla una serie de fases dirigidas a ejecutar el proceso de desconexión del Estado español. De este modo, las conclusiones no solo se vinculan con los postulados de la anulada resolución 1/XI de 9 de noviembre de 2015, con los que guardan no poca semejanza, sino que los objetivos que se persiguen utilizan procedimientos extramuros del ordenamiento constitucional. Tal planteamiento ignora paladinamente la STC 259/2015 e incluso supone un desarrollo de la resolución 1/XI allí anulada, estableciendo una serie de pasos, a modo de «hoja de ruta» que sucesivamente se va perfilando, hasta culminar el denominado «proceso constituyente»; también implica desconocer las razones y pronunciamientos de la necesaria observancia del marco constitucional, como destacaba el ATC 141/2016, FJ 5.

Así, se atribuye legitimidad suficiente «al pueblo de Cataluña» para «comenzar un proceso constituyente propio» (apartado 2 de la resolución 263/XI) y, además, se declara que todo ese proceso está amparado por el Parlamento de Cataluña, que a tal efecto deberá crear una «comisión de seguimiento del mismo» (apartado 8). De este modo resulta que tanto en la anulada resolución I/XI como en la resolución 263/XI, que ratifica las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, tienen como objeto único «el proceso constituyente» dirigido a la desconexión con el Estado español, lo que se traduce en el elemento que evidencia la unión e íntima conexión entre ambas resoluciones del Parlamento catalán, que se atribuye unas facultades de las que constitucionalmente carece, como ya fue declarado por la STC 259/2015, FJ 4; y el ATC 141/2016, FJ 3. La misma valoración de desarrollo de la resolución 1/XI anulada por la STC 259/2015 puede predicarse de las tres fases en que se estructura ese proceso constituyente según la resolución 263/XI (apartados cinco y siguientes).

En suma, la resolución 263/XI, que ratifica las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, incurre en los mismos defectos constitucionales que la anulada resolución l/XI, al pretender la misma finalidad (un proceso constituyente dirigido a la desconexión del Estado español), que desborda los márgenes de actuación constitucionales y estatutarios, contradiciendo los pronunciamientos de la STC 259/2015 y desoyendo igualmente las claras advertencias contenidas en el ATC 141/2016.

Considera por todo ello el Ministerio Fiscal que el presente incidente de ejecución debe estimarse incorporando unos efectos cualitativamente más intensos, tanto para asegurar y reforzar el ámbito del cumplimiento de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016 como para salvaguardar la autoridad del Tribunal Constitucional, de acuerdo con las previsiones que contempla el art. 92.4 LOTC. En consecuencia, el Fiscal solicita: que se declare la nulidad de la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña; que se proceda a efectuar una nueva advertencia o requerimiento personal (independiente del acordado en la providencia de 1 de agosto de 2016 respecto de la suspensión derivada del art. 161.2 CE) en relación con la declaración de nulidad de la resolución 263/XI, formalizándose mediante los más concretos requerimientos individuales en los términos que se solicitan por la Abogacía del Estado en el apartado segundo, letras a), b) y c), del suplico de su escrito promotor del incidente de ejecución; que se proceda asimismo a advertir, en caso de incumplimiento, de la posible adopción de las medidas previstas en el art. 92.4 LOTC, en los mismos términos que lo solicita el Abogado del Estado en el apartado segundo, letra d), del suplico de su escrito, y que se proceda también por este Tribunal a deducir testimonio de particulares respecto de la Presidenta del Parlamento de Cataluña, a efectos de la eventual responsabilidad penal de la misma por cuanto su intervención (con la votación de la inclusión en el orden del día primero y el sometimiento a votación después de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente) fue determinante de la aprobación de la resolución 263/XI.

8. El 22 de agosto de 2016 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el informe emitido por el Vicepresidente segundo de la Mesa del Parlamento de Cataluña, don José María Espejo-Saavedra Conesa, del grupo Ciutadans, en contestación al requerimiento contenido en el apartado 5 de la providencia de este Tribunal de 1 de agosto de 2016, a los efectos del art. 92.4 LOTC.

Expone en su informe que en todo momento se ha opuesto a la admisión a trámite por la Mesa del Parlamento de Cataluña de las iniciativas que entendía o bien reiterativas del contenido de la resolución 1/IX, anulada por la STC 259/2015, o bien un claro desarrollo de los objetivos de la misma, iniciativas que fueron presentadas siempre conjuntamente por los grupos parlamentarios de JxS y la CUP utilizando para ello mecanismos reglamentarios que, en evidente fraude de ley, pretendían precisamente eludir la aplicación de la STC 259/2015. En este mismo sentido señala que dirigió a la Mesa escrito el 20 de julio de 2016 en el que, refiriéndose al ATC 141/2016, manifestaba su oposición a dar trámite a las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que fueron finalmente aprobadas por la resolución 263/XI.

Sostiene que las actuaciones que dieron lugar a la aprobación de la resolución 263/XI y esta misma contravinieron frontalmente la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, dictado en el marco de la ejecución de dicha Sentencia. Se refiere así, en primer lugar, a la reunión de la Junta de Portavoces celebrada en la mañana del 19 de julio de 2016 (cuando no se tenía aún conocimiento del ATC 141/2016, de la misma fecha), en la que la representante de la CUP solicitó que se incluyese en el orden del día del próximo Pleno la votación de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, petición a la que se adhirió el representante de JxS y a la que se opusieron los portavoces de Ciutadans y de Catalunya sí que es pot.

Conocido el ATC 141/2016, se volvió a convocar en la mañana del día 20 de julio a la Junta de Portavoces, así como a la Mesa del Parlamento, con un único punto en el orden del día, que era precisamente la votación del informe sobre las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente. En esa nueva reunión de la Junta de Portavoces los representantes de JxS y la CUP se reafirmaron en su petición de que las conclusiones fueran elevadas al Pleno para su aprobación, a lo que se opusieron el resto de miembros de la Junta, a la vista del ATC 141/2016. En la ulterior reunión de la Mesa el informante, como Vicepresidente segundo, se opuso por escrito a que se diera trámite a la petición de JxS y la CUP y manifestó que tal punto no debía ser incluido en el orden del día del Pleno por contravenir el ATC 141/2016.

En la convocatoria del Pleno de 27 de julio no fue incluida en el orden del día ninguna referencia a la votación de las referidas conclusiones, siguiendo la estrategia de los grupos parlamentarios de JxS y de la CUP consistente en solicitar durante el Pleno, al amparo del art. 81.3 RPC, la alteración del orden del día para, con su mayoría, forzar la inclusión de dicho punto y así conseguir su objetivo de votar –y aprobar– las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, como así sucedió con la decisiva intervención de la Presidenta del Parlamento de Cataluña. Efectivamente, la Presidenta, tras preguntar a los portavoces de los grupos parlamentarios de JxS y de la CUP, que solicitaban la alteración del orden del día del Pleno para votar y aprobar las referidas conclusiones, si eran conscientes del contenido del ATC 141/2016, a lo que aquellos contestaron afirmativamente, accedió a someter a votación la alteración del orden del día para incluir dicho punto; aprobada esta inclusión, pese a que los representantes de otros grupos parlamentarios y de tres miembros de la Mesa, entre ellos el informante, se opusieron, la Presidenta procedió seguidamente a someter a debate y votación la ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que fueron aprobadas con los votos de los diputados de los grupos parlamentarios JxS y CUP, mediante la resolución 263/XI.

Es en ese momento de la alteración del orden del día y posterior votación de las conclusiones cuando se consuma el verdadero incumplimiento del ATC 141/2016 y, consecuentemente, de la STC 259/2015, pudiendo considerarse todo lo sucedido en días anteriores como una especie de actos preparatorios de tal incumplimiento, según el informante. Ello es así por cuanto, a pesar de haber sido advertidos todos los miembros de la Mesa de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera eludir o ignorar el mandato del Tribunal Constitucional en relación con las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, se permite por la Presidenta del Parlamento la votación de dichas conclusiones en el Pleno, amparándose en un precepto del Reglamento del Parlamento previsto para otros fines, que se invoca precisamente con la voluntad de eludir, en evidente fraude de ley, el mandato contenido en el ATC 141/2016, y tratar así de derivar la responsabilidad de la Mesa al conjunto de los diputados del Pleno, que están amparados por la inviolabilidad parlamentaria.

9. Con fecha 31 de agosto de 2016 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el informe emitido por el Secretario segundo de la Mesa del Parlamento de Cataluña, don David Pérez Ibáñez, del grupo Partit Socialista de Catalunya (PSC), en contestación al requerimiento contenido en el apartado 5 de la providencia de este Tribunal de 1 de agosto de 2016, a los efectos del art. 92.4 LOTC.

Tras referirse a la secuencia de actos y resoluciones parlamentarias que culminan en la resolución 263/XI, por la que se ratifican las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, expone el Secretario segundo de la Mesa cuál ha sido su posición y actuación en cada uno de esos actos y resoluciones, significando que en todo momento se ha opuesto a la admisión a trámite por la Mesa de las iniciativas destinadas a dar continuidad a la resolución 1/IX, anulada por la STC 259/2015.

En este sentido resalta particularmente que en la reunión de la Mesa del 20 de julio de 2016 se opuso a que se diera trámite a la petición de los grupos parlamentarios de JxS y de la CUP de incluir en el orden del día del próximo Pleno la votación de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, por entender que ello contravenía frontalmente lo acordado en el ATC 141/2016, oposición que reiteró en la sesión del Pleno de 27 de julio de 2016, al someter a votación la Presidenta del Parlamento el cambio en el orden del día instado por los aludidos grupos parlamentarios para incluir el debate y votación de las referidas conclusiones, finalmente aprobadas por la resolución 263/XI, lo que se opone objetivamente a la STC 259/2015 y del ATC 141/2016.

10. Con fecha 1 de septiembre de 2016 tuvieron entrada en el Registro General de este Tribunal los informes emitidos por el Vicepresidente primero de la Mesa del Parlamento de Cataluña, don Lluis M. Corominas i Díaz, y las Secretarias primera y cuarta de la Mesa, doña Anna Simó i Castelló y doña Ramona Barrufet Santacana, todos diputados del grupo JxS, en contestación al requerimiento contenido en el apartado 5 de la providencia de este Tribunal de 1 de agosto de 2016, a los efectos del art. 92.4 LOTC.

Como cuestiones previas, aducen en primer lugar que la notificación y el requerimiento que se realiza en la referida providencia de 1 de agosto de 2016 son genéricos e inconcretos, lo que comporta una falta de seguridad jurídica susceptible de generar indefensión por los actos pasados, pero también una situación jurídicamente compleja para las futuras decisiones de los miembros de la Mesa. Asimismo sostienen que el Tribunal Constitucional debería ser muy prudente a la hora de aplicar las medidas del art. 92.4 LOTC, incorporadas por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho, habida cuenta de la pendencia de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dicha reforma legal. En particular, consideran que la medida contemplada en la letra b) del art. 92.4 LOTC, referida a la suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos que incumplan las resoluciones del Tribunal Constitucional no puede entenderse aplicable a los cargos electos, y que la STC 259/2015 no puede impedir el debate parlamentario. Añaden que el contenido del ATC 141/2016 incurre en contradicciones jurídicas, lo que agrava la indefensión que provoca el requerimiento incluido en la providencia de 1 de agosto de 2016, en cuanto exige a los miembros de la Mesa que informen acerca de si las actuaciones parlamentarias que dieron lugar a la aprobación de la resolución 263/XI han contravenido ese Auto y la STC 259/2015. Consideran, por último, que no resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 161.2 CE a los incidentes de ejecución de sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional.

Por lo que toca al requerimiento en sí de la providencia de 1 de agosto de 2016, después de referirse a la secuencia de actos y resoluciones parlamentarias que culminan en la resolución 263/XI, por la que se aprueban las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, exponen los informantes que su actuación es conforme con las previsiones del Reglamento de la Cámara y los términos del debate democrático. Más concretamente, en cuanto al cumplimiento de lo acordado en el ATC 141/2016, alegan que no se puede condicionar la constitucionalidad de una comisión parlamentaria de estudio en función del contenido del debate o de las conclusiones, pues las Constituciones de cualquier Estado democrático no prohíben el debate, el análisis y el estudio parlamentario, sino que garantizan la libertad de expresión y el derecho de participación política. Cumplir la STC 259/2015 no puede tener como resultado prohibir la libertad de expresión en el ámbito de una comisión de estudio en aquellos asuntos que incomoden al Estado. En cualquier caso, aunque la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria (art. 57.1 EAC y art. 21 RPC), que va íntimamente ligada a la libertad de expresión, no puede alegarse para incumplir una sentencia, sí que tiene como efecto excluir cualquier responsabilidad, especialmente la penal, cuando se trata de actos propios de la función parlamentaria; de esta suerte estarían claramente amparados por la inviolabilidad parlamentaria las opiniones y las votaciones emitidas por los diputados del Parlamento catalán y su Presidenta en el Pleno del pasado 27 de julio.

Por lo que atañe a la advertencia (punto 4 de la providencia del Tribunal Constitucional de 1 de agosto de 2016) a la Presidenta y a los miembros de la Mesa del Parlamento catalán de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada de la resolución 263/XI, sostienen los informantes que se trata de un mandato genérico, impreciso e indeterminado, que da lugar a una situación de inseguridad jurídica, por lo que solicitan que este Tribunal aclare el alcance de la notificación, que afecta también al requerimiento. En todo caso consideran que el cumplimiento de la STC 259/2015 no puede amparar una medida de ejecución que suponga cambiar la función de la Mesa, para llevar a cabo un control preventivo de las iniciativas parlamentarias, lo que atenta contra el derecho fundamental de participación, reconocido en todos los Estados democráticos, también en la Constitución española (art. 23 CE).

Estiman fuera de lugar la posible apertura de un procedimiento penal contra la Presidenta del Parlamento. El 27 de julio el Pleno estaba constituido y la Presidenta siguió punto por punto las determinaciones del Reglamento de la Cámara, realizando las advertencias oportunas en relación con el ATC 141/2016. Todos los grupos parlamentarios participaron en el debate y todos los diputados, incluida la Presidenta, están amparados por la inviolabilidad parlamentaria frente a eventuales responsabilidades, incluida la penal, por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de su cargo.

Alegan, en fin, que la separación de poderes es básica en cualquier democracia, por lo que el Tribunal Constitucional debería permanecer al margen de la confrontación política y no impedir la libertad de expresión y el derecho de participación política que pretende dar cauce a las aspiraciones pacíficas y democráticas de una buena parte del pueblo de Cataluña. Consideran, sin embargo, que la configuración misma del Tribunal Constitucional y las circunstancias personales de alguno de sus miembros (particularmente su Presidente) comprometen su imparcialidad e independencia, lo que le deslegitima como árbitro en este conflicto entre el Gobierno del Estado y el Parlamento de Cataluña.

11. El día 2 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones de los Letrados del Parlamento de Cataluña, actuando en representación y defensa de la Cámara.

a) Sostienen que la resolución 263/XI, que ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI, no contraviene la STC 259/2015 ni el ATC 141/2016. Al aprobar la resolución 263/XI, el Pleno del Parlamento de Cataluña no hizo más que ratificar los trabajos realizados por una comisión de estudio, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 65.3 RPC; se trata, pues, de un acto confirmatorio que ha de entenderse referido a una actividad parlamentaria especialmente amplia en cuanto a su posible contenido y alcance, como es la de poder estudiar y analizar cualquier asunto que afecte a los ciudadanos a los que representa el Parlamento y que por ello mismo no puede ser nunca considerada contraria a una sentencia o resolución judicial.

Por otra parte, no cabe entender que la resolución 263/XI contravenga o ignore los mandatos contenidos en el ATC 141/2016, porque este no anula la resolución 5/XI, por la que se crea la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, ni en puridad tampoco el informe y las conclusiones de esa comisión parlamentaria. En todo caso, en la medida en que el ordenamiento constitucional español no responde a un modelo de «democracia militante» que imponga a los poderes públicos representativos un deber de adhesión positiva a dicho ordenamiento, no puede negarse la capacidad del Parlamento de Cataluña para estudiar y analizar cualquier cuestión que considere de interés para la sociedad a la que representa, incluido lo que puede ser un proceso constituyente de una futura Cataluña independiente. Cierto es que las SSTC 42/2014 y 259/2015 y el ATC 141/2016 imponen un límite a ese proyecto político, como es que su defensa y promoción no se haga en términos que excluyan los procesos de reforma constitucional. Pero de ello no puede desprenderse que ese límite sea absoluto y condicione íntegramente la actividad de debate propia de un Parlamento, ni excluya, tampoco, la posibilidad que pueda darse una actuación parlamentaria sin restricciones cuando esta se encauza mediante el formato reglamentario de la actividad de estudio, con los efectos propios y específicos que se desprenden de esa actividad.

b) Alegan asimismo que alguna de las medidas de ejecución solicitadas por la Abogacía del Estado no pueden ser acordadas por este Tribunal, so pena de anular el ejercicio de las funciones parlamentarias e impedir, por motivos meramente preventivos, el ejercicio de los derechos de los representantes políticos. Se trata, concretamente, de la obligación de abstenerse de realizar cualquier actuación tendente a dar cumplimiento a la resolución 263/XI, así como de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, y de la prohibición expresa de convocar a los órganos del Parlamento para debatir o votar ninguna iniciativa que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a la resolución 263/XI. La adopción de esas medidas bajo el pretexto de asegurar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional puede suponer la desnaturalización de la misma esencia del parlamentarismo y un efecto demoledor sobre el principio democrático que representa y expresa el Parlamento por varias razones. En primer lugar, por convertir a la Mesa en un órgano de control interno de las iniciativas parlamentarias, alterando con ello el contenido de su función que, como ha declarado el mismo Tribunal Constitucional reiteradamente, debe circunscribirse a comprobar la concurrencia de los requisitos reglamentarios y en su caso legales, exigidos para la tramitación de las distintas iniciativas. En segundo lugar, porque las medidas solicitadas tienen una clara finalidad preventiva irreconciliable con la lógica y esencia de cualquier iniciativa parlamentaria que por definición es solo eso, es decir una mera iniciativa que no predetermina un contenido ni un resultado final; sería respecto de ese último acto parlamentario del que se podría predicar, en su caso, un incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, pero no de la simple admisión a trámite de una iniciativa, aunque esta pueda parecer contraria a dichas resoluciones. En tercer lugar, porque el planteamiento de fondo que se desprende del incidente de ejecución supone aceptar ni más ni menos que el Parlamento de Cataluña queda limitado en su propia autonomía interna y de funcionamiento para desarrollar normalmente su actividad de acuerdo con el Estatuto de Autonomía de Cataluña y el Reglamento del Parlamento de Cataluña, lo que incide de lleno sobre la necesaria preservación del pluralismo político y del principio democrático de los que el Parlamento es el principal instrumento de expresión de acuerdo con la Constitución. Y en cuarto lugar porque, formando parte el derecho de iniciativa parlamentaria del núcleo esencial delde los representantes parlamentarios, su sometimiento al control de la Mesa en los términos pretendidos en el incidente de ejecución resulta manifiestamente incompatible con el derecho fundamental de participación política que el art. 23 CE les reconoce y garantiza. En el mismo ATC 141/2016, FJ 6, se recuerda, con cita del ATC 135/2004, la doctrina sobre la imposibilidad de que las meras propuestas o iniciativas parlamentarias sujetas a examen y discusión puedan considerarse en sí mismas inconstitucionales; y aunque en este mismo fundamento el Tribunal Constitucional matice ese principio general en función de las circunstancias especiales que concurren en el caso que nos ocupa, es evidente que ello no puede servir para invertir el sentido de esa doctrina, porque ello significaría lisa y llanamente anular o dejar sin contenido los principios esenciales del sistema parlamentario que la misma Constitución ampara.

Otro problema que presentan las medidas solicitadas por el Abogado del Estado es la quiebra del principio de seguridad jurídica, al exigirlas de forma genérica e indeterminada en relación a cualquier situación indiciaria de un posible incumplimiento relacionada con cualquier «actuación», «iniciativa», o «convocatoria» parlamentaria, sobre todo cuando se pretende anudar al incumplimiento de esas medidas una responsabilidad personal de los miembros de la Mesa y del Secretario General del Parlamento de Cataluña.

Por otra parte, destacan el problema que plantea el hecho de que, en sentido técnico-jurídico, resulta difícil establecer ninguna relación propiamente de «ejecución» entre la resolución 263/XI y una nueva iniciativa parlamentaria aunque esta última pudiera tener conexión temática y política con aquella. De un informe y unas conclusiones de una comisión de estudio (incluso ratificadas por el Pleno), no puede desprenderse vinculo jurídico alguno respecto de una posterior iniciativa parlamentaria como para considerar que esta última desarrolla o ejecuta la primera.

c) Consideran asimismo que resulta improcedente la aplicación de las medidas de ejecución solicitadas por la Abogacía del Estado al amparo del art. 92.4 LOTC.

En primer lugar, aducen que el Tribunal Constitucional debería ser especialmente cauteloso a la hora de aplicar las medidas del art. 92.4 LOTC, incorporadas por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, habida cuenta de la pendencia de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dicha reforma legal. Además, no puede obviarse que tales medidas no pueden aplicarse bajo un criterio de discrecionalidad absoluta, ni que la redacción del art. 92.4 LOTC tiene como referencia el ámbito administrativo y no el de otros poderes públicos distintos, como es el caso singularmente de las asambleas legislativas y de sus miembros, como se desprende del tipo de medidas de ejecución previstas y de la remisión que el art. 80 LOTC (reformado en este punto por la Ley Orgánica 15/2015) hace a la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) como ley supletoria en lo que atañe a la ejecución de resoluciones del Tribunal Constitucional.

De ello resulta la dificultad, por no decir imposibilidad, de poder aplicar al presente incidente de ejecución las medidas específicas previstas en las letras a) y c) del art. 92.4 LOTC, referidas a las multas coercitivas y a la ejecución sustitutoria, que se corresponden con las multas coercitivas del art. 112 a) LJCA y la ejecución subsidiaria del art. 108.1 LJCA. La naturaleza de estas medidas y su necesaria interpretación de acuerdo con el significado normal de las mismas según lo establecido en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no permite extender su aplicación a los supuestos de sentencias o resoluciones cuyo alcance es meramente anulatorio de un acto. En estos casos el incumplimiento solo puede darse por una nueva decisión o actuación que contravenga la sentencia, no por falta de ejecución propiamente dicha de la misma; lo que puede dar lugar, como es lógico, a la declaración de nulidad de esa nueva resolución, tal y como prevé el art. 92.1 LOTC y a una eventual exigencia de responsabilidad, si procediera, pero no a la adopción de las otras medidas mencionadas en el art. 92.4 LOTC.

Tampoco cabe aplicar en el presente incidente de ejecución la medida de suspensión de funciones de las autoridades o empleados públicos durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal, prevista en la letra b) del art. 92.4 LOTC. Sin perjuicio de resaltar que bajo la apariencia de una medida de ejecución lo que parece arbitrar la ley es una medida de tipo sancionador, sin haber tenido siquiera en cuenta el necesario respeto de las garantías constitucionales que serían en todo caso exigibles en este ámbito, se llama especialmente la atención sobre el hecho de que esta medida de suspensión sólo podría ser aplicable a las autoridades o empleados públicos «de la Administración», como reza el propio precepto, sin que pueda extenderse a los cargos electos, como sucede con los miembros del Parlamento de Cataluña, que además gozan de la prerrogativa de inviolabilidad por las actuaciones realizadas en el ejercicio de su cargo representativo. Los representantes parlamentarios no pueden ser en modo alguno considerados como autoridades «administrativas» cuando actúan en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, siendo por otra parte obvio que en la eventual aplicación de esa medida no es posible hacer una interpretación extensiva o analógica por razón de la misma literalidad de la norma y también porque ese tipo de interpretación queda excluida cuando se trata de normas limitativas o restrictivas de derechos.

d) Sostienen asimismo que no cabe aplicar la medida de ejecución solicitada por la Abogacía del Estado en relación con la Presidenta del Parlamento de Cataluña, al amparo de la letra d) del art. 92.4 LOTC, consistente en deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal en que pudiera haber incurrido por haber permitido el debate y votación en el Pleno tanto de la inclusión en el orden del día como el sometimiento a ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, incumpliendo así el ATC 141/2016 y el mandato en él contenido de impedir paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir los mandatos enunciados en el mismo Auto.

Consideran improcedente que se acuerde esta medida porque concurre causa de exclusión de la responsabilidad penal. La actuación de la Presidenta del Parlamento de Cataluña venía obligada por lo previsto en el art. 81.3 RPC, que establece que el orden del día de un Pleno puede ser alterado si el mismo Pleno lo acuerda a petición de dos grupos parlamentarios. Resulta evidente, por tanto, que en el ejercicio de su función de dirigir los debates y hacer cumplir el Reglamento de la Cámara (art. 39.1 RPC), la Presidenta del Parlamento no podía desatender la petición que le formularon los dos grupos parlamentarios que solicitaron incluir en el orden del día el debate y la votación del informe y conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, al concurrir los requisitos exigidos por el Reglamento de la Cámara. A ello se añade que la Presidenta cumplió con su obligación de informar al Pleno, como órgano que debía tomar la decisión, de la existencia del ATC 141/2016, a pesar de lo cual se mantuvo la solicitud de alteración del orden del día. En este contexto, la advertencia formulada en el acto por la Presidenta sobre la existencia del ATC 141/2016 la exonera de cualquier responsabilidad.

Con independencia de lo expuesto, la actuación de la Presidenta del Parlamento habría quedado amparada, en cualquier caso, por la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria de que disfrutan los diputados por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones (art. 57.1 EAC y art. 21 RPC), conforme a la doctrina constitucional (SSTC 51/1985 y 243/1988), porque la actuación de la Presidenta del Parlamento de Cataluña respondía inequívocamente al ejercicio de las funciones inherentes a su cargo (art. 39.1 RPC) y se tradujo en actos también de inequívoca naturaleza parlamentaria, en el sentido más estricto del término, adoptados conforme a lo dispuesto en el art. 81.3 RPC en el marco concreto del desarrollo de una sesión plenaria del Parlamento. Ciertamente, la inviolabilidad parlamentaria no excluye el deber de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que la ley establece con un alcance general para todas las autoridades y poderes públicos. Sin embargo, la prerrogativa de inviolabilidad parlamentaria tiene como efecto el de excluir cualquier responsabilidad, especialmente la penal, cuando se trata de actos que son propios e inherentes a la función parlamentaria, como en este caso sucede.

La inviolabilidad parlamentaria ha de ponerse en relación, además, con la libertad de expresión y el derecho de participación de los representantes políticos. Con cita de doctrina constitucional (SSTC 136/1999, 253/2007 y 177/2015) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 24 de febrero de 1997, 27 de febrero de 2001, 15 de marzo de 2011 y 16 de septiembre de 2014), se aduce que la libertad de expresión resulta especialmente protegida cuando se ejerce por un representante político y vale no solo para la difusión de ideas u opiniones acogidas con favor o consideradas indiferentes, sino también para aquellas que contrarían, chocan o inquietan al Estado o una parte cualquiera de la población. De todo ello se infiere que en cualquier sociedad democrática, las Cámaras parlamentarias, foro principal de expresión de los representantes de los ciudadanos, deben gozar de los más amplios márgenes de tolerancia en lo que concierne a la libertad de expresión, acordes con su función institucional.

Por consiguiente está fuera de lugar exigir a la Presidenta del Parlamento de Cataluña cualquier tipo de responsabilidad, especialmente la penal, por su actuación en el Pleno del 27 de julio de 2016. La Presidenta no solo venía obligada a cumplir el Reglamento de la Cámara (art. 81 RPC), ante la petición de dos grupos parlamentarios de incluir en el orden del día la votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, sino también a facilitar el debate parlamentario, máxime cuando quien realmente debía tomar la decisión al respecto sobre la inclusión de ese punto en el orden del día no era la Presidencia del Parlamento, sino el propio Pleno, como órgano soberano de la Cámara.

e) Sostienen finalmente que no procede la aplicación de lo dispuesto en el art. 161.2 CE en el marco de un incidente de ejecución de sentencias y resoluciones de este Tribunal. El Abogado del Estado ha invocado en su escrito instando el incidente de ejecución la prerrogativa de suspensión prevista en dicho precepto constitucional para el supuesto de impugnación por el Gobierno de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas, regulado por el título V LOTC, y el Tribunal Constitucional ha accedido a dicha pretensión, acordando la suspensión de la resolución 263/XI en su providencia de 1 de agosto de 2016. De este modo, se ha procedido a extender indebidamente la suspensión automática del art. 161.2 CE a un supuesto de hecho para el que no está prevista ni puede ser aplicada por analogía. El presente procedimiento no es un procedimiento autónomo de impugnación de una resolución parlamentaria (como el dirigido contra la resolución 1/XI, que concluyó con la STC 259/2015), sino un incidente de ejecución (de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016) que se tramita de acuerdo con los arts. 87 y 92 LOTC, al que no resulta de aplicación la suspensión automática del art. 161.2 CE, reservada (aparte del recurso de inconstitucionalidad contra leyes autonómicas, art. 30 LOTC y de los conflictos positivos de competencia, art. 62 LOTC) para las acciones mediante las cuales se «impugna directamente» una resolución o una disposición sin fuerza de ley emanada de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas, lo que da lugar al inicio del procedimiento establecido en el título V LOTC.

La improcedente aplicación de lo dispuesto en el art. 161.2 CE en el marco de un incidente de ejecución limita indebidamente el ejercicio de las funciones parlamentarias y también la capacidad de decisión del propio Tribunal Constitucional, pues supone que la suspensión sea automática al ser invocado dicho precepto por el Gobierno, sin que el Tribunal pueda llevar a cabo una valoración inicial, ponderando las circunstancias concurrentes en el caso concreto y previa audiencia a las partes, sobre la pertinencia de acordar o no la suspensión, como podría hacer al amparo de lo previsto en el art. 92.1 LOTC. En consecuencia, la suspensión de la resolución 263/XI debe ser dejada sin efecto inmediatamente.

f) Por todo lo expuesto solicitan la desestimación del incidente de ejecución, porque la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña no contraviene la STC 259/2015 ni el ATC 141/2016, sin que proceda tampoco hacer los requerimientos y advertencias a la Presidenta del Parlamento, a los miembros de la Mesa y al Secretario General del Parlamento que se solicitan por la Abogacía del Estado en el escrito de interposición del incidente de ejecución, ni la adopción de ninguna de las medidas de ejecución previstas en el art. 92.4 LOTC, incluida la que se pide expresamente en relación con la Presidenta del Parlamento. Asimismo solicitan, por otrosí, que este Tribunal acuerde de forma inmediata dejar sin efecto la suspensión de la resolución 263/XI.

12. Con fecha 12 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el informe emitido por la Presidenta del Parlamento de Cataluña, doña Carme Forcadell i Lluis, en contestación al requerimiento contenido en el apartado 5 de la providencia de este Tribunal de 1 de agosto de 2016, a los efectos del art. 92.4 LOTC.

Tras referirse a la secuencia de actuaciones parlamentarias que culminan con la aprobación resolución 263/XI, por la que se ratifican las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, sostiene la Presidenta del Parlamento que su intervención en ningún momento ha supuesto una contravención de la STC 259/2015 ni del ATC 141/2016.

Afirma que la ratificación por el Pleno del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente no constituye un incumplimiento de la STC 259/2015, que declaró la nulidad de la resolución 1/XI, pues ese informe y conclusiones no derivan de la anulada resolución 1/XI, por lo que no existe ningún nexo o relación de dependencia jurídica entre la resolución 1/XI y la resolución 263/XI. Dar a la STC 259/2015 un valor anulatorio que se extienda más allá del contenido explícito de la resolución l/XI supondría situar en una absoluta inseguridad jurídica a los diputados del Parlamento y los miembros de la Mesa, obstaculizar cualquier iniciativa parlamentaria que pudiera entenderse que guarda alguna relación, siquiera indirecta, con la resolución l/XI y laminar los principios básicos de la democracia y el pluralismo político y el derecho de participación política de los ciudadanos.

Tampoco existe incumplimiento del ATC 141/2016 en la actuación de la Presidenta. Destaca que el 22 de julio de 2016 convocó el Pleno para los días 26 a 28 de julio, sin introducir en el orden del día el punto de votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, requerido en la Junta de Portavoces del día 20 de julio. Fue durante la sesión plenaria del día 27 de julio cuando los grupos JxS y CUP pidieron la modificación del orden del día en virtud del art. 81.3 RPC, para introducir la votación de la ratificación del informe y conclusiones de dicha comisión parlamentaria, ante lo cual la Presidenta, asesorada por el Secretario General y el Letrado Mayor, advirtió a los grupos parlamentarios solicitantes, de la existencia del ATC 141/2016, al que se dio lectura, dándose los mismos por advertidos y reiterando su solicitud, por lo que se procedió a la votación del cambio en el orden del día, que resultó aprobado por mayoría absoluta. A continuación se sometieron a debate y votación el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que fueron aprobadas por mayoría absoluta mediante la resolución 263/XI. Considera que, más allá de esa advertencia acerca de la existencia del ATC 141/2016 ni la Mesa ni la Presidenta tenían capacidad para limitar el poder de los diputados reunidos en Pleno. Iniciada la sesión plenaria, la Presidenta tenía estrictamente la función de dirigir el debate y cumplir y hacer cumplir el Reglamento de la Cámara (art. 39.1 RPC), en la medida que de acuerdo con el art. 71 RPC, el Pleno es el órgano supremo del Parlamento de Cataluña. Las actuaciones realizadas por la Presidenta durante la tramitación en pleno de 1a solicitud de modificación del orden del día por parte de dos grupos parlamentarios eran actos debidos, de acuerdo con el art. 81.3 RPC, pues la Presidenta no tiene capacidad alguna para inaplicar el Reglamento. En fin, la decisión de modificar el orden del día para incorporar la votación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente fue del Pleno y no de la Presidenta.

Afirma que aun el caso de que la Presidenta hubiera podido legalmente impedir la votación de la ratificación en el Pleno del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (lo que descarta), hubieran existido dudas más que razonables sobre su obligación de impedir esa votación en base al ATC 141/2016, pues en este el Tribunal Constitucional no declara la nulidad o suspensión de la resolución 5/XI, ni tampoco la nulidad o suspensión de las conclusiones aprobadas el 18 de julio de 2016 por la referida comisión parlamentaria, de forma clara, explícita e inequívoca, pese a que ya conocía la aprobación de esas conclusiones en el momento de dictar dicho Auto. Al no existir ninguna declaración expresa de nulidad o suspensión, no se puede considerar que una actuación parlamentaria de ratificación realizada en aplicación del Reglamento de la Cámara contravenga ninguna resolución del Tribunal Constitucional. El Pleno ratificó el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, lo que obliga a valorar el informe como un todo, teniendo en cuenta todas las comparecencias realizadas en dicha comisión y las propuestas de conclusiones de los grupos parlamentarios. En suma, el informe y las conclusiones debían expresar lo que en la comisión se estudió y esa actividad de estudio y análisis no puede entenderse como contraria a ninguna resolución judicial, en la medida que la Constitución no prohíbe ni pone límites al debate político sino, al contrario, ampara el derecho a defender, analizar y estudiar cualquier idea política. El propio Tribunal Constitucional ha destacado, como uno de los fundamentos del sistema democrático, que el Parlamento es la sede natural del debate político que el eventual resultado del debate parlamentario es cuestión que no debe condicionar anticipadamente el desarrollo del debate (AATC 135/2004 y 189/2015).

Por otra parte, el derecho de participación política de los cargos representativos (art. 23.2 CE) implica el de mantenerse en ellos y desempeñarlos sin constricciones ni perturbaciones ilegítimas. Ello impone la necesidad de reconocer a la libertad de expresión (art. 20 CE) de los representantes políticos en el ejercicio de sus funciones parlamentarias una mayor amplitud que en otros contextos, ya que elbien jurídico fundamental tutelado, el de la formación de una opinión política libre, adquiere un relieve particular en esta circunstancia, haciéndola especialmente resistente a las restricciones que en otros ámbitos podrían operar, conforme a la doctrina constitucional (cita las SSTC 10/1983, 32/1985, 136/1999, 200/2014 y 107/2016) y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 15 de octubre de 2015).

La votación de modificación del orden del día que dos grupos parlamentarios propusieron que se llevara a cabo en sesión plenaria era plenamente conforme con lo dispuesto en el art. 81.3 RPC. Si se hubiera impedido dicha votación se habría incumplido el Reglamento de la Cámara y además se habría afectado al núcleo de los derechos y facultades de los representantes públicos (), en la medida que resulta palmario que dicha solicitud viene directamente relacionada con su mandato representativo. Esa afectación habría alcanzado no solo a los diputados que propusieron la modificación del orden del día, sino a todos los diputados de la Cámara, teniendo en cuenta que todos los grupos parlamentarios, incluso los totalmente opuestos a la inclusión de ese punto en el orden del día, utilizaron su turno de palabra en el debate de ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente para defender su posición política. Con ello se habría afectado de forma irreparable al proceso de formación y exteriorización de la voluntad política democrática.

Considera asimismo la Presidenta del Parlamento que las medidas del art. 92.4 LOTC, que solicita la Abogacía del Estado en su escrito por el que promueve el incidente de ejecución, resultan inaplicables. Dicho precepto resulta de la reforma introducida por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, sobre la que penden sendos recursos de inconstitucionalidad, por lo que sería imprudente que el Tribunal Constitucional resolviese aplicar el art. 92.4 LOTC antes de dictar sentencia resolviendo aquellos recursos. A ello debe añadirse que las medidas previstas en el art. 92.4 LOTC resultan inaplicables en todo caso a los diputados del Parlamento de Cataluña, a los miembros de la Mesa y a su Presidenta, por cuanto:

i) El ATC 141/2016 incluye una obligación de no hacer o de paralizar (por tanto de carácter pasivo), mientras que las medidas de multa coercitiva y de ejecución sustitutoria de las letras a) y c) del art. 92.4 LOTC están previstas para las obligaciones de hacer derivadas de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Su finalidad no es la de sancionar, sino la de conseguir que los afectados lleven a cabo mandatos de hacer, por lo que tales medidas resultarían inaplicables en este caso.

ii) La medida de suspensión de funciones prevista en la letra b) del art. 92.4 LOTC, que atribuye una capacidad sancionadoraal Tribunal, resulta de dudosa constitucionalidad, toda vez que solo está prevista en nuestro ordenamiento jurídico como medida provisional o definitiva en el ámbito disciplinario al que están sujetos los funcionarios públicos y como pena privativa de derechos en el ámbito de la jurisdicción penal, y conlleva la privación del ejercicio de derechos fundamentales (art. 23 CE) sin encontrarse amparada en las previsiones del título IX de la Constitución y sin adecuarse al modelo de justicia constitucional que esta configura. Pero aunque esta medida fuera considerada constitucional, en cuanto se refiere a «las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento» no sería aplicablea los miembros del Parlamento, teniendo en cuenta que el Parlamento no es Administración y que las normas restrictivas de derechos no pueden interpretarse de manera extensiva ni analógica. A ello debe añadirse que la incorporación de un límite temporal («durante el tiempo preciso para asegurar lo observancia de los pronunciamientos del Tribunal»)implica que en las obligaciones de no hacer, o paralizar, este período no pueda ser definido, lo cual supondría que la aplicación de la medida en dichos casos fuera más una sanción que una garantía de cumplimiento de sentencia, y por tanto contravendría la esencia misma de 1a medida, cuya supuesta finalidad es conseguir el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional y no la de sancionar.

iii) Las cámaras parlamentarias, en el ejercicio de su función representativa, no pueden entrar en el ámbito de aplicación de ninguna de las medidas del art. 92.4 LOTC, toda vez que los parlamentarios, como cargos electos amparados por el art. 23 CE, son inviolables en el ejercicio de sus funciones, en garantía de su mandato representativo obtenido de la ciudadanía (art. 71 CE, art. 57.1 EAC, art. 21 RPC). La aplicación de las medidas del art. 92.4 LOTC lesionaría gravemente el derecho fundamental al ejercicio de funciones y cargos públicos representativos del art 23 CE, además de afectar al derecho a la autonomía consagrado en los arts. 2, 137 y 143 CE. Además, la imposición a los miembros del Parlamento y de la Mesa de la obligación de abstenerse de realizar cualquier actuación tendente a dar cumplimiento a la resolución 263/XI, así como de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, y la prohibición expresa de convocar a los órganos del Parlamento para debatir o votar ninguna iniciativa que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a la resolución 263/XI, provocaría efectos irreparables para el ejercicio de las funciones del Parlamento y el principio democrático que sustenta su funcionamiento, pues la adopción de tales medidas obligaría a la Mesa a realizar un juicio de oportunidad política previo a 1a tramitación de cualquier iniciativa, que resulta contrario a la propia jurisprudencia constitucional, conforme a la cual la función principal de las Mesas consiste en controlar la regularidad jurídica y viabilidad formal o procesal de las iniciativas presentadas, por lo no deben inadmitir propuestas por la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, pues de esa forma estarían infringiendo el derecho de representación de los parlamentarios autores de la iniciativa de que se trate, que forma parte del .

Defiende también la Presidenta del Parlamento de Cataluña que no cabe que le sea aplicada la medida de ejecución prevista en la letra d) del art. 92.4 LOTC, consistente en deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal en que pudiera haber incurrido por haber permitido el debate y votación en el Pleno tanto de la inclusión en el orden del día como el sometimiento a ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente. Esa supuesta responsabilidad es inexistente, de acuerdo con lo anteriormente alegado, a lo que se añade que la actuación de la Presidenta del Parlamento habría quedado amparada, en cualquier caso, por la inviolabilidad parlamentaria de que disfrutan los diputados por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones (art. 57.1 EAC y art. 21 RPC), conforme a la doctrina constitucional (SSTC 51/1985, 243/1988, 22/1997 y 78/2016). La actuación de la Presidenta del Parlamento se produjo en el legítimo ejercicio de las funciones inherentes a su cargo (art. 39.1 RPC) y se tradujo en actos de inequívoca naturaleza parlamentaria, cuya autonomía protege la prerrogativa de inviolabilidad. Negar la aplicación de la inviolabilidad parlamentaria en este caso supondría también negar la protección de la libertad de expresión en el seno del Parlamento y la protección de una democracia política efectiva, y vulnerar la separación de los poderes legislativo y judicial, como así lo pone de relieve el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su Sentencia de 16 de septiembre de 2014.