El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6902-2012, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 14 a), apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2; y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Gobierno Vasco y el Abogado del Parlamento Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 7 de diciembre de 2012 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, promovió recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 14 a), apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2; y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria. La citada Ley 5/2012 se publicó en el «Boletín Oficial del País Vasco» de 6 de marzo de 2012.

El recurso se funda en los motivos que seguidamente se sintetizan:

a) La Abogacía del Estado señala que los preceptos impugnados de la Ley 5/2012 son contrarios a las previsiones establecidas en la legislación básica en materia de ordenación y supervisión de seguros privados así como a las fijadas por la legislación mercantil sobre planes de pensiones, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.6 CE, respectivamente.

Alega que, pese a la ambigüedad de las figuras previstas en la Ley 5/2012, la regulación impugnada versa realmente sobre mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social y planes de pensiones. Dado que los preceptos recurridos regulan cuestiones diversas, en la demanda se diferencian dos grupos en función de la materia a la que afectan: entidades de previsión social voluntaria y planes de previsión social.

b) Aduce que una parte de los preceptos objeto de recurso incurren en una inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración del orden de distribución de competencias, legítimamente articulado por el Estado a través del dictado de una legislación básica, en este supuesto en materia de ordenación de seguros, que resulta desconocida por los preceptos autonómicos impugnados. Por una parte, la competencia exclusiva autonómica para regular las mutualidades no integradas en la Seguridad Social está limitada tanto por las bases estatales de ordenación de los seguros como por la legislación estatal en materia mercantil. Por otra parte, y en relación a las entidades de previsión social, el análisis del reparto competencial que se deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía del País Vasco en materia de seguros se recoge en la STC 86/1989, de 11 de mayo, cuyo fundamento jurídico 2 señala que el art. 149.1.11 CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros» y que acogiéndose a la posibilidad que dicho precepto abre, la Comunidad Autónoma ha asumido la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases que el Estado dicte en dicha materia y en los términos que la misma señale [art. 11.2 a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV], añadiendo el fundamento jurídico 4 de dicha Sentencia que la Comunidad Autónoma ha asumido competencia exclusiva (en virtud del art. 10.23 EAPV) sobre cooperativas y mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social, pues sobre ambas entidades, que actúan como entidades sin ánimo de lucro de protección voluntaria de carácter complementario a la Seguridad Social, nada prescriben expresamente los arts. 148.1 y 149.1 CE.

Así, en la medida en que las mutualidades no integradas en la Seguridad Social tienen la consideración de entidades aseguradoras conforme a lo previsto en el art. 64 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados aprobado por Real Decreto legislativo 6/2004, de 29 de octubre (texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados) están sujetas a las bases dictadas por el Estado sobre ordenación de los seguros, art. 149.1.11 CE.

En cuanto a los planes de pensiones, la Abogacía del Estado cita la doctrina expresada en la STC 206/1997, de 27 de noviembre, que define el marco constitucional de reparto de competencias que les afecta, así como la disposición final cuarta apartado a) del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que señala que todas las normas que regulan el contrato «plan de pensiones» y los derechos y obligaciones derivados del mismo, constituyen legislación mercantil dictada art. 149.1.6 CE y son de aplicación en todo el territorio del Estado.

c) Delimitado este marco general, la Abogacía del Estado alega que constituye presupuesto imprescindible para examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados situar las figuras reguladas en la Ley 5/2012, de 23 de febrero, «entidades de previsión social» y «planes de previsión social», dentro de su exacto ámbito material para referirlas así a los títulos competenciales enunciados en los arts. 149.1 CE y concordantes del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. En relación a las entidades de previsión social, la regulación contenida en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 parece configurar las entidades de previsión social voluntaria como una categoría de entidades sin ánimo de lucro de protección voluntaria de carácter complementario a la Seguridad Social más amplia que la de mutualidades de previsión social, por lo que debe examinarse su adecuación al orden constitucional de competencias en relación con estas mutualidades, pues esta es la institución a la que principalmente se refiere la ley recurrida, versando además sobre tales mutualidades la competencia en la que ampara su dictado. En cuanto a la figura específica de los planes de previsión social que contempla la Ley 5/2012 procede asemejarlos a los planes de pensiones regulados en el texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, ya que son una figura ambigua, pues la ley no los califica como operaciones de seguro, ni declara supletoria la Ley estatal 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro, ni tampoco declara expresamente que esta actividad esté sujeta a las bases de ordenación de los seguros dictadas por el Estado (art. 149.1.11 CE), resultando así complejo su encuadramiento material.

Sobre este punto, la Abogacía del Estado alega que la exposición de motivos de la Ley 5/2012 señala que «en el campo normativo constituyen referencias fundamentales dignas de tener en cuenta, a nivel europeo, la Directiva 2003/41/CE, de 3 de junio, relativa a las actividades realizadas por los fondos de pensiones de empleo», y que «hay que tener en cuenta la aparición de la legislación estatal sobre planes y fondos de pensiones diferenciada de la ordenación y supervisión de seguros privados», lo que cabe traducir en que para los planes de previsión social el marco jurídico del que parte la Ley 5/2012 es el específico de los planes y fondos de pensiones, frente al general de ordenación de los seguros, por lo que el ámbito material en el que procede encuadrar a los planes de previsión social, tanto por la regulación a la que apela la exposición de motivos de la Ley 5/2012, cuanto por su contenido y finalidad, es el de los planes de pensiones regulados por el Estado art. 149.1.6 y 11 CE en el texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones y en el Reglamento de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero.

d) Una vez realizado el encuadramiento material, la Abogacía del Estado expone los motivos de inconstitucionalidad de los preceptos reguladores de las entidades de previsión social:

(i) El art. 14 a) apartado 2 de la Ley 5/2012 relaciona, entre los requisitos que deben cumplir los planes de previsión social para calificarse como preferentes, el principio de no discriminación, resultando del tenor de este primer precepto impugnado que el mismo regula entre los requisitos de los planes, a efectos de su configuración como planes preferentes, un régimen obligatorio de integración de partícipes –empleados, personal laboral, socios trabajadores– contraria a la regulación estatal, pues la voluntad individual del sujeto queda integrada por la de sus representantes laborales y la incorporación o el mantenimiento en el seno del plan tiene carácter obligatorio. Alega que vulnera dos preceptos estatales básicos como son los arts. 64.3 e) del texto refundido de la ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 4.1 a) del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones que recoge expresamente la posibilidad de que los trabajadores manifiesten su voluntad de no incorporarse al plan de pensiones a menos que las obligaciones de la empresa con los trabajadores se condicione a tal incorporación en virtud de convenio colectivo, lo que le hace incurrir en vicio de inconstitucionalidad.

(ii) El art. 26 de la Ley 5/2012 relativo a prestaciones, desconoce las previsiones básicas estatales de los arts. 65.1 y 66 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, relativas al abono de las prestaciones, lo que le hace incurrir en vicio de inconstitucionalidad.

(iii) El art. 32 de la Ley 5/2012 regula la autorización administrativa y la adquisición de personalidad jurídica de las entidades de previsión social voluntaria, incurriendo en vicio de inconstitucionalidad mediata que deriva de su contradicción con lo dispuesto tanto en el art. 7.3 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados como en el art. 9.1 del Reglamento de mutualidades de previsión social, preceptos que para la adquisición de personalidad jurídica por las mutualidades de previsión social prescriben la exigencia de su previa inscripción en el Registro mercantil, de la que se derivan unas garantías de publicidad registral que no concurren cuando la inscripción se lleve a cabo en el registro administrativo autonómico.

(iv) El art. 57 de la Ley 5/2012, que versa sobre la «solución de conflictos», al limitar la obligación de designar un defensor del asociado a las entidades de previsión social voluntaria de carácter individual, excluyendo a las de empleo, las asociadas y las indiferenciadas [art. 7 b) de la Ley 5/2012], resulta contraria a las previsiones de carácter básico establecidas en los arts. 63 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 29.1 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, previsiones que exigen la presencia en todas las entidades aseguradoras de un departamento o servicio de atención al cliente encargado de atender y resolver las quejas y reclamaciones. Las tachas de inconstitucionalidad que se imputan al art. 57.2 derivan tanto de la diversa amplitud de las entidades afectadas que, conforme a la normativa básica, han de ser todas las entidades aseguradoras y no solo, como prevé el precepto recurrido, las entidades de previsión social voluntaria de carácter individual, como del diferente ámbito objetivo de la actuación del defensor que ha de referirse a todas las quejas y reclamaciones que puedan presentar los usuarios de servicios financieros, y no solamente a las de los socios ordinarios y los beneficiarios.

(v) El art. 58 de la Ley 5/2012 sobre «fondos y garantías financieras», apartado 1 c), establece un margen de solvencia que contraviene lo dispuesto en la legislación básica estatal, puesto que el concepto de patrimonio de la entidad aseguradora que contiene el art. 17.2 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados es más amplio que el de «conjunto de activos» a que se refiere el art. 58.1 c) de la Ley 5/2012, por cuanto este último no considera los elementos pasivos del patrimonio ni deduce los activos inmateriales, contraviniendo así la legislación básica estatal. Por su parte, el apartado 2 del mismo art. 58 se remite a las hipótesis que apruebe el Gobierno Vasco y a lo prescrito en la propia Ley 5/2012 para la determinación del importe de las provisiones técnicas, lo cual conlleva una absoluta exclusión de la legislación básica estatal, y de igual manera la posterior referencia que contiene el precepto autonómico a los reglamentos que se dicten para establecer «los métodos, procedimientos de cálculo y tipo de interés técnico para el cálculo de las citadas provisiones» implican ignorar e inaplicar lo establecido por el Estado en su normativa básica en la materia (arts. 29 a 57 del Reglamento de ordenación y supervisión de los seguros privados).

(vi) El art. 60 de la Ley 5/2012, relativo a los «principios de inversión», apartado 1, recoge una remisión reglamentaria de carácter cerrado que supone la no sujeción de los principios de inversión autonómicos a los límites establecidos en los arts. 49 a 57 del Reglamento de ordenación y supervisión de los seguros privados en relación con la inversión en activos aptos para la cobertura de provisiones técnicas, preceptos en los que se definen con carácter básico los criterios que han de observarse en materia de inversión de los fondos.

e) Seguidamente, el Abogado del Estado expone los motivos de inconstitucionalidad de los preceptos reguladores de los planes de previsión social, alegando que entra a regular materias reservadas a la legislación mercantil y que la figura propia que diseña la Comunidad Autónoma, aun respondiendo a la misma finalidad que los planes de pensiones, rompe con la uniformidad normativa de la materia que constituye el fundamento de la atribución al Estado de la competencia plena de legislación, alegando vicios de inconstitucionalidad que afectan a los siguientes preceptos:

(i) El art. 19.2 de la Ley 5/2012 regula en realidad los derechos que corresponden a los partícipes en función del importe de las aportaciones realizadas y de los rendimientos obtenidos en las inversiones realizadas por el fondo, lo cual estaba ya regulado en la legislación básica estatal en el art. 8.7 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, incurriendo en inconstitucionalidad el art. 19.2 impugnado que entra a regular una materia sobre la que el Estado ha dictado ya legislación mercantil en ejercicio de su competencia plena.

(ii) El art. 22 de la Ley 5/2012, relativo a la movilización de derechos económicos, adolece asimismo de inconstitucionalidad por entrar a regular una materia objeto de legislación mercantil estatal, ya contemplada en el art. 8.8 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones y en su desarrollo reglamentario.

(iii) El art. 23.1 a) de la Ley 5/2012, relativo a «otros derechos de los socios, complementarios a la movilización de derechos económicos», contempla la posibilidad de rescatar los derechos económicos por el socio cuya primera aportación tenga una antigüedad superior a diez años, lo que se separa claramente de la posibilidad prevista en la legislación mercantil dictada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva (art. 9 del Reglamento de planes y fondos de pensiones) deviniendo por ello inconstitucional.

(iv) El art. 24 de la Ley 5/2012 regula las «contingencias personales», reproduciendo el contenido del art. 8.6 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, precepto que constituye legislación mercantil con arreglo a la disposición final cuarta a) apartado 2 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, lo cual hace que el mismo incurra en inconstitucionalidad.

(v) El art. 46 de la Ley 5/2012, en el que se regula la «Fusión, escisión y extinción de los planes de previsión social», en su apartado 2, relaciona las causas de extinción de los planes que se hallan reguladas en el art. 5.4 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, apartándose de la legislación dictada por el Estado en materia mercantil, al reproducir inexactamente para los planes de previsión social, las causas de extinción previstas para los planes de pensiones en el del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones.

De acuerdo con los razonamientos resumidamente expuestos, el Abogado del Estado concluye su escrito solicitando de este Tribunal la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 14 a) apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2 y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria.

2. El Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, mediante providencia de 18 de diciembre de 2012, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento del País Vasco, por conducto de sus Presidentes al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen conveniente. Todo ello con publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que se cumplimentó en el «BOE» núm. 307, de 22 de diciembre de 2012) y en el «Boletín Oficial del País Vasco».

3. Por escrito registrado el día 11 de enero de 2013, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, dando por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión del recurso a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.

4. Con fecha 11 de enero de 2013, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, dando por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

5. En fecha 23 de enero de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de alegaciones del Letrado del Parlamento Vasco, oponiéndose al recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con los siguientes criterios extractados:

a) En primer lugar, alega sobre el marco constitucional y competencial de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, invocando como fundamento competencial de la Ley 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria, el art. 10.23 EAPV que atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco la competencia exclusiva en «Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Pósitos, conforme a la legislación general en materia mercantil» competencias sobre las que este Tribunal ya se pronunció en la STC 86/1989, de 11 de mayo.

De acuerdo a su evolución histórica, el mutualismo puede llegar a comportar una actividad aseguradora pero la misma debe ser realizada desde sus peculiaridades y desde sus finalidades sociales. El ejercicio de la competencia exclusiva debe modularse por la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de «ordenación del crédito, banca y seguros», art. 11.2 a) EAPV, que se corresponde con el art. 149.1.11 CE, que reserva a favor del Estado las bases de ordenación del crédito, la banca y los seguros. Sin embargo, para esta parte, la modulación debe tener en cuenta la naturaleza jurídica del mutualismo y sus diferencias sustanciales con los seguros. Por un lado, el mutualismo tiene un carácter marcadamente asociativo (la Ley de 6 de diciembre de 1941 calificaba a las mutuas como asociaciones). Por otro lado el mutualismo tiene un carácter marcadamente asistencial, que indudablemente define sus contornos y razón de ser. El art. 148.1.20 CE señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en «asistencia social», y así fueron asumidas por el art. 10.12 EAPV. El mutualismo de previsión social, no integrado en la Seguridad Social tiene un indudable carácter asistencial, que desde sus orígenes lo ha marcado históricamente. Cualquier deslinde competencial debe tener presente este carácter a la hora de modular el reparto competencial.

b) En relación a la posible inconstitucionalidad mediata o indirecta, señala el Letrado del Parlamento Vasco que el art. 149.1.11 CE no realiza mención específica alguna a las mutualidades de previsión social. Por el contrario, el art. 10.23 EAPV otorga a la Comunidad Autónoma del País Vasco la competencia exclusiva en materia de mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social. Este es el título competencial prevalente dado el carácter específico con el que el Estatuto de Autonomía configura la competencia. Este título competencial es el que deberá prevalecer sobre el genérico relativo a la «ordenación del crédito, banca y seguros» (STC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2).

Esta parte alega asimismo que la legislación básica no puede desdibujar el contenido esencial de la figura jurídica que la norma estatutaria regula y amparándose en la legislación básica no puede deshacer su contenido jurídico específico para así asimilarlo a otras figuras jurídicas no idénticas que vacíen de contenido la competencia autonómica. En este sentido trae a colación que las entidades de previsión social voluntaria son la expresión de la regulación propia de la competencia plena en materia de mutualidades de previsión social en el ámbito del País Vasco, y en consecuencia, tienen esa naturaleza, con independencia de las características diferenciadoras que les otorga su legislación específica, como ha reconocido la propia Administración del Estado y en el mismo sentido el Tribunal Supremo ha rechazado la identidad entre los planes de pensiones y las entidades de previsión social voluntaria.

Ello lleva a considerar que existe una mayor intensidad de la competencia exclusiva en este ámbito al regular una figura jurídica que tiene ciertas especificidades que la diferencian tanto de la actividad aseguradora como de los planes de pensiones. Se puede predicar, por otra parte, la proximidad tanto de los planes de pensiones como de las entidades de previsión social voluntaria a los términos del seguro. Aun así no se pueden asimilar plenamente ya que falta un asegurador que satisfaga la prestación aseguradora y dada la inexistencia de un derecho de rescate propiamente dicho. En este punto, recuerda que este Tribunal fue consecuente de la dificultad de calificar los planes de pensiones como contratos de seguro puesto que en ellos no se dan los rasgos típicos de las operaciones de seguro (STC 206/1997, de 27 de noviembre). Por ello el plan de pensiones constituye más bien un contrato de previsión de tipo asociativo, ya que el contrato que sirve de base a un plan genera una colectividad que se asocia con fines de previsión, lo que determina el nacimiento de un ente asociativo de tipo mutualista no personificado. Por lo tanto, y de acuerdo con el principio de subsidiariedad y la distribución competencial existente, corresponde a la Comunidad Autónoma la organización de las entidades de previsión social voluntaria, así como los consecuentes planes de previsión, como mutualidades que son no integradas en la Seguridad Social. La actividad que desarrollan las entidades de previsión social voluntaria entra dentro del ámbito regulado por la Directiva 2002/41/CE, de 3 de junio.

El Letrado del Parlamento Vasco alega asimismo la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, de 4 de abril de 2012 (recurso 2069-2011), que abona y subraya la tesis de la completa diferencia entre los planes de previsión regulados en el Decreto 92/2007 del Gobierno Vasco, y por lo tanto en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 y la regulación de los planes de pensiones.

c) Una vez individualizadas estas figuras jurídicas, el Letrado del Parlamento Vasco subraya que es imprescindible a la hora de examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados, encuadrarlas materialmente dentro del ámbito de la previsión social complementaria y diferenciarlas de otras figuras afines.

En cuanto a las entidades de previsión social voluntaria reguladas en la Ley 5/2012, las configura como una categoría más amplia que las mutualidades de previsión social, incluso diferentes, y la doctrina tanto del Tribunal Constitucional, como del Tribunal Supremo avalan que cuando las entidades de previsión social voluntaria lleven a cabo su actividad aseguradora fuera del ámbito regulado en la Directiva 2003/41/CE, es entonces cuando se aplicarán los preceptos que en cada momento tengan la naturaleza de básicos de la ordenación de seguros. La legislación básica del Estado art. 149.1.11 CE debe ser aplicada de manera estricta y no expansiva, dada la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 10.23 EAPV, única y exclusivamente en la medida en la que las entidades de previsión social voluntaria realicen actividad aseguradora y no en el resto de sus actividades que mayoritariamente se apartan del mundo de los seguros.

En cuanto a los planes de previsión social, esta parte considera que son ciertamente una figura perfectamente definida en la legislación autonómica, que no se ajusta a las normas mercantiles, ni a las bases de ordenación que rigen los planes y fondos de pensiones, dictados por el Estado art. 149.1.6 y 11 CE, y recogidos en el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre (texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones). Entre otras diferencias señala que el propio dictamen del Consejo de Estado recoge la no previsión de la existencia de un fondo de pensiones como patrimonio independiente de su entidad gestora, la posibilidad de rescate a los diez años, o la no imposición del principio básico de atribución al trabajador de derechos consolidados sobre las contribuciones empresariales. Aduce, con cita de la STS de 4 de abril de 2012, que los planes de previsión remiten en su completa regulación a un sistema de gestión y a unas finalidades ajenas al ánimo de lucro, por completo diferentes de la regulación de los planes de pensión.

(i) El art. 14 a) apartado 2 al establecer los requisitos que deben cumplir los planes de previsión social para calificarse como preferentes recoge entre ellos el principio de no discriminación. Alega que la comprensión de la cuestión planteada hace necesario volver a recordar la diferencia entre planes de pensiones y planes de previsión social, aduciendo que los primeros son contratos cuyo origen es voluntario, de ahí la importancia de la declaración estrictamente individual de la voluntad de integración recogida en el art. 64.3 e) del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, en tanto que en los planes de previsión social nos movemos en el ámbito de los sistemas de previsión social complementaria, un escenario normativo diferente al de la legislación mercantil, en cuyo contexto nacen entidades de previsión social voluntaria y planes concretos de previsión en el marco de la negociación colectiva entre empresa, trabajadores y trabajadoras. Son parte de la negociación y el acuerdo colectivo nace del pacto, ahí está su valor y también la razón de su especial naturaleza jurídica, por lo que se puede concluir que el art. 14 a) apartado 2 no ofrece motivos de inconstitucionalidad.

(i) El art. 14 a) apartado 2 al establecer los requisitos que deben cumplir los planes de previsión social para calificarse como preferentes recoge entre ellos el principio de no discriminación. Alega que la comprensión de la cuestión planteada hace necesario volver a recordar la diferencia entre planes de pensiones y planes de previsión social, aduciendo que los primeros son contratos cuyo origen es voluntario, de ahí la importancia de la declaración estrictamente individual de la voluntad de integración recogida en el art. 64.3 e) del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, en tanto que en los planes de previsión social nos movemos en el ámbito de los sistemas de previsión social complementaria, un escenario normativo diferente al de la legislación mercantil, en cuyo contexto nacen entidades de previsión social voluntaria y planes concretos de previsión en el marco de la negociación colectiva entre empresa, trabajadores y trabajadoras. Son parte de la negociación y el acuerdo colectivo nace del pacto, ahí está su valor y también la razón de su especial naturaleza jurídica, por lo que se puede concluir que el art. 14 a) apartado 2 no ofrece motivos de inconstitucionalidad.

(ii) El art. 26 regula la forma de la prestación, aspecto relativo a la organización y funcionamiento, y no los límites de la misma. El artículo por lo tanto, no pone en cuestión los límites recogidos en el art. 65.1 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, ni por supuesto su carácter básico en la medida que afecta a la ordenación de seguros.

(iii) El art. 32 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 no es contradictorio con el art. 7.3 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, ya que las entidades de previsión social voluntaria no son únicamente entidades aseguradoras, sino que entre sus actividades pueden llegar a realizar actuaciones que se adentran en el ámbito de los seguros. Este artículo de la Ley 5/2012 no cuestiona en ningún caso la necesidad de la inscripción en el Registro mercantil, por otro lado competencia exclusiva del Estado art. 149.1.6, sino que regula exclusivamente la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma Vasca que puede exigir la inscripción en el Registro autonómico como requisito complementario y por lo tanto, como señala el propio artículo impugnado, necesario para la adquisición de la plena capacidad jurídica y de obrar.

(iv) El apartado 2 del art. 57 de la Ley 5/2012 establece que las entidades de previsión social voluntaria de la modalidad individual deberán designar, a través de la asamblea general, un defensor o defensora del asociado, que sólo puede ser entendido como un «plus» de protección a fin de velar con mayor atención por los asociados de este tipo de entidades de previsión social voluntaria, dadas sus especiales características y la mayor indefensión de los asociados que actúan a título individual.

Por lo tanto, el hecho de crear esta figura no empece que el resto de las modalidades cuente con un servicio de atención de quejas y reclamaciones. No hay, por lo tanto, contradicción con las normas estatales citadas, sino un intento de ofrecer una mayor garantía a los socios de las entidades de previsión social voluntaria de la modalidad individual. Desde esta perspectiva no se debe apreciar motivo de inconstitucionalidad en el art. 57.2 de la Ley 5/2012.

(v) El art. 58 de la Ley 5/2012, en su apartado 1 c) y 2, no vulneran el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, puesto que si bien la aplicación de la legislación básica sobre ordenación de seguros no es debatida en el ámbito de las entidades de previsión social voluntaria siempre y cuando éstas realicen actividad aseguradora, las definiciones de los conceptos aplicables deben adaptarse a las necesidades de la institución jurídica a fin de que sean claros y no propicien inseguridad jurídica ni confusión con otras figuras. Así pues a la hora de definir el margen de solvencia de estas entidades de previsión social deben transponerse no las directivas propias del ámbito asegurador, sino la Directiva 2003/41/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio, sobre actividades y supervisión de fondos de pensiones de empleo, de la que trae causa el texto recogido en el art. 58.1 c).

Por otra parte y respecto al art. 58.2 de la Ley 5/2012, la mención a la propia Ley y a las disposiciones reglamentarias de desarrollo a la hora de determinar las «provisiones técnicas» no supone la «absoluta exclusión de la legislación básica estatal», que lógicamente será aplicada en la medida en la que las entidades de previsión social voluntaria realicen actividad aseguradora, sino por el contrario al establecer el correcto ámbito de aplicación de la norma.

(vi) El art. 60.1 de la Ley 5/2012, se remite, en relación a los «principios de inversión» de los fondos de las entidades de previsión social voluntaria a las disposiciones reglamentarias que se dicten en desarrollo de la ley, lo cual no supone inobservancia de la legislación básica estatal en la materia, puesto que será aplicable a las actividades aseguradoras que realicen estas entidades de previsión social. La repetición de esa legislación básica, no sólo es una mala técnica legislativa, sino que incluso, como señala la Abogada del Estado, puede conducir «a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma estatal» (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9).

e) Finalmente, en cuanto a los planes de previsión social, se alega que la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 no ha entrado a regular materias reservadas a la legislación mercantil y que la posible reproducción de normas estatales, en caso de realizarse, se produce a fin de favorecer la comprensión de las disposiciones y en un contexto en el que la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta competencias exclusivas. En relación a los preceptos en concreto se aduce:

(i) El art. 19 de la Ley 5/2012 al regular los «derechos de los socios», supone una mayor concreción con respecto a lo establecido en el apartado 7 del art. 8 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, que regula los «derechos consolidados» por los partícipes de los planes de pensiones. La distinta denominación viene amparada, por un lado, por la propia tradición legislativa autonómica, que ha denominado como «derechos económicos», a estos derechos de los socios de las entidades de previsión social voluntaria. La competencia exclusiva autonómica no hace necesaria la mención expresa a unos derechos que no por ser similares a los establecidos en la legislación estatal como «derechos consolidados» deben dejar de ser expresados.

(ii) El art. 22 de la Ley 5/2012, relativo a la «movilidad de los derechos económicos» no supone una regulación de legislación mercantil, ya que nos encontramos ante figuras jurídicas diversas.

(iii) El art. 23.1 a) de la Ley 5/2012 relativo a «otros derechos de los socios complementarios a la movilización de derechos económicos» establece para el «socio o socia cuya primera aportación tenga una antigüedad superior a diez años» la posibilidad de «rescate de los derechos económicos con cargo a las reservas acumuladas de acuerdo con el sistema financiero utilizado, bien parcialmente o bien en su totalidad».

Los aspectos en los que la regulación autonómica se aparta del Reglamento de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero obedecen a que el legislador autonómico entendía que los mismos pertenecían no a la legislación mercantil, sino a materias más propias de la legislación social (competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma art. 10.12 EAPV). Es a todas luces expansivo y más allá de su ámbito competencial considerar como legislación mercantil los motivos de recuperación de derechos económicos que vienen a intentar solventar problemas creados por una coyuntura de crisis económica concreta, y por lo tanto en esta materia debe corresponder al legislador autonómico su inclusión o no en la norma a la luz de los criterios que considere oportunos. En segundo lugar la posibilidad que ofrece la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 de rescatar los derechos económicos por el socio o socia cuya primera aportación tenga una antigüedad superior a diez años ha sido una característica de los fondos de previsión desde que en el año 1984 fuera incluida por el art. 31 del Decreto del Gobierno Vasco 87/1984, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre entidades de previsión social voluntaria, lo que desdice el carácter básico de la regulación contenida en el art. 9 del Reglamento de planes y fondos de pensiones, ya que en ningún caso parece haberse roto la finalidad que la Constitución buscaba al declarar la legislación mercantil competencia exclusiva del Estado, esto es, no se ha dado una falta de uniformidad en la regulación jurídico-privada del tráfico mercantil, ni por ende se ha visto afectado el principio de unidad de mercado.

(iv) El art. 24 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, que regula las «contingencias personales» de los planes de previsión social debe ser considerado acorde al orden constitucional por los mismos argumentos esgrimidos anteriormente. Por otra parte, una regulación de los planes de previsión social en los que no se mencionasen las contingencias personales a las que puede extenderse la previsión carecía por completo de sentido lógico y haría la norma de muy difícil comprensión.

(v) El art. 46.2 de la Ley 5/2012 regula las causas de extinción de los planes de previsión social. Abundando en ideas y argumentos ya plasmados anteriormente, no se trata de una reproducción inexacta de las causas de extinción previstas en el art. 5.4 del del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, sino de la regulación de la que el legislador autonómico se ha dotado para normar los planes de previsión social.

Por todo ello, el Letrado del Parlamento Vasco solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.

6. En fecha 23 de enero de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de alegaciones de los Letrados del Gobierno del País Vasco, oponiéndose al recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con los siguientes criterios extractados:

a) Tras analizar las alegaciones de la demanda, se examina el significado histórico de la competencia en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social afirmando que el término mutualidad correspondía en el momento de la promulgación de la Constitución y del Estatuto al instrumento que por excelencia encarnaba la gestión de los fondos destinados a la previsión social voluntaria, que el término empleado por el Estatuto de Autonomía para el País Vasco está referido a la materia de previsión social voluntaria y que el término mutualidades se refiere a un instrumento concreto, de hecho el que era conocido legalmente en ese momento como el principal medio en dicha materia.

La Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, operó un vuelco total en el modelo seguido hasta entonces, pues optó por someter a las mutualidades y montepíos que ejercían la actividad aseguradora a la normativa común de las entidades aseguradoras con la pretensión de lograr la ordenación del mercado de seguros en general, así como abarcar en su ámbito regulador las diferentes formas de desarrollo empresarial de la actividad aseguradora y someterlas al mismo control de solvencia que al resto de las entidades aseguradoras, si bien los requisitos exigidos por el legislador estatal lo son a los efectos de que las mutualidades tengan la condición de entidades de previsión social sometidas a la propia Ley 33/1984 y se acojan a las ventajas fiscales previstas en las leyes, pues como dice la STC 220/1992, de 11 de diciembre, el Estado puede conceder beneficios fiscales previstos en su propia legislación, sin perjuicio de que, en su caso, las Comunidades Autónomas competentes hagan otro tanto respecto de sus propios tributos y en la Comunidad Autónoma del País Vasco, el régimen de beneficios fiscales en tributos concertados será el previsto en la normativa foral, en virtud del Concierto Económico. Por su parte, el vigente del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados da continuidad al modelo de la Ley 33/84 que no impide una ordenación autonómica de la materia en consonancia con el ordenamiento constitucional vigente.

Por su parte, la competencia principal que actúa el legislador autonómico en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 cuestionada, es la titulada «mutualidades no integradas en la Seguridad Social», que es la que asumió en virtud del art. 10.23 EAPV, es decir, el objeto principal de la actuación normativa no es la regulación de una determinada tipología de entidades aseguradoras, lo que no excluye que aquellas mutualidades puedan desarrollar la actividad aseguradora, en el marco de la legislación básica estatal y la autonómica de desarrollo. La figura jurídica objeto de la regulación autonómica es «mutualidades», que fue el título competencial estatutariamente asumido; y, en consecuencia, la competencia actualmente ejercitable, en la que el legislador autonómico tiene una amplia capacidad de configuración.

Lo relevante de la regulación autonómica es que no exige que las prestaciones otorgadas por las entidades de previsión social voluntaria estén formalizadas en un contrato de seguro (como tampoco lo exigía, en estas fechas, la legislación estatal reguladora de los montepíos y mutualidades). La condición de aseguradora no forma parte de la naturaleza o esencia de estas entidades de previsión social, sometidas a la legislación autonómica. Estas entidades de previsión social tienen, como su nombre indica, una finalidad de previsión social, cuya nota característica, «se integra por técnicas específicas de tutela de los ciudadanos frente a situaciones de necesidad en las que resulta determinante la acción de éstos –su iniciativa– y conecta directamente con técnicas protectoras de origen voluntario configuradas siguiendo la pauta de riesgos «sociales» típicos» (STC 206/1997, de 27 de noviembre).

b) Seguidamente, esta parte alega que, a la luz del sistema de distribución competencial y con cita de la doctrina de la STC 86/1989, de 11 de mayo, del art. 10.23 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco asume competencia exclusiva en materia de «mutualidades no integradas en la Segundad Social» conforme a la legislación general en materia mercantil y la Comunidad Autónoma, al asumir competencia legislativa plena en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social y las leyes emanadas del Parlamento Vasco, reguladoras de la referida materia, las aplicará con preferencia a cualesquiera otras. Esta preferencia del Derecho autonómico no impide la aplicación del Derecho del Estado emanado en virtud de sus competencias concurrentes, puesto que la atribución estatutaria de competencia exclusiva no puede afectar a las competencias sobre materias reservadas al Estado, que se proyectarán sobre las competencias exclusivas autonómicas con el alcance configurado en el bloque de la constitucionalidad (STC 31/2010, de 28 de junio) y, en este sentido, no cabe obviar que esta materia comparte su ámbito con el propio de la ordenación de los seguros privados, ajustando la reserva estatal art. 149.1.11 CE al dictado de las «bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, vinculada estatutariamente con la del 11.2 a) EAPV que adjudica el desarrollo legislativo y la ejecución de dichas bases a la Comunidad Autónoma en la medida en la que las Mutualidades de Previsión Social se identifican en la legislación estatal con entidades aseguradoras (desde la Ley de 1984)».

A juicio de esta parte, la interpretación conjunta de las previsiones estatutaria y constitucional determina que estamos ante un supuesto en el que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma se proyecta sobre sectores de la realidad respecto de los que también tiene competencia el Estado, habiéndose manifestado reiteradamente (por todas, SSTC 86/1989, de 11 de mayo, y 220/1992, de 11 de diciembre) que la asunción de competencia exclusiva por parte de la Comunidad Autónoma en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social, art. 10.23 EAPV, no es óbice para que sea plenamente aplicable a las mismas la legislación básica en materia de seguros, siempre que ejerzan esta actividad. Pero también ha señalado que «las normas básicas de la actividad aseguradora habrán de respetar las peculiaridades del mutualismo de previsión social y que al reparto competencial en materia de seguros (bases al Estado y desarrollo a la Comunidad Autónoma) escapan subsectores específicos por la concurrencia de otros títulos competenciales como el de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social de competencia exclusiva autonómica según los términos del art. 10.23 EAPV y dentro del marco constitucional» (STC 86/1989, de 11 de mayo).

Entre las peculiaridades de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social –entidades de previsión social voluntaria– configuradas por el legislador autonómico vasco figura la posibilidad de que no ejerzan la actividad aseguradora y las que no lo hagan quedan, lógicamente, al margen de la legislación básica de seguros. En consecuencia, también, las bases estatales han de afectar –tal y como se admite expresamente en la exposición de motivos de la Ley 5/2012– al desarrollo legislativo autonómico de las entidades de previsión social voluntaria cuando éstas desarrollen actividad aseguradora, si bien, en este caso las bases le alcanzarán no por constituir un tipo específico de mutualidades de previsión social sino por realizar una actividad aseguradora sometida al dictado de la legislación básica. Asimismo, se aduce que la operatividad de la competencia exclusiva del 10.23 EAPV no puede quedar meramente restringida a los aspectos de organización y funcionamiento de tales entidades, eludiendo, palpablemente, toda referencia material a un régimen de previsión social que opera fuera de su consideración como actividad de seguro con las consecuencias que de ello se infieren.

Esta parte cita el informe del Consejo de Estado de 29 de noviembre de 2012, en el análisis que realiza del art. 3 de la Ley recurrida y el planteamiento de clasificar las mutualidades de previsión social dentro de la categoría más amplia de las entidades de previsión social, lo cual es contradictorio con que se reduzca el contraste normativo efectuado a una identificación mimética y contraria a tal planteamiento, ajustando el modelo de las entidades de previsión social voluntaria vascas al de las mutualidades de previsión que se configuran como entidades aseguradoras dentro del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados. Ello es sencillamente negar su tratamiento desde otra perspectiva más amplia o simplemente diferente en razón de la existencia de otros elementos que tampoco duda ni el recurso ni el Consejo de Estado en reconocer a propósito de la ausencia de componente asegurador que acompaña a los planes de previsión que ejercen las entidades de previsión social voluntaria del País Vasco.

En este contexto normativo, el legislador autonómico, al regular el régimen jurídico de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, debe respetar la legislación mercantil emanada del Estado, en virtud de su competencia exclusiva art. 149.1.6 CE; lo que equivale a decir que la actuación de aquellas entidades en el tráfico mercantil esté sujeta a la legislación estatal. No niega que la actividad aseguradora que realicen las mutualidades vascas (las sometidas a la legislación autonómica art. 10.23 EAPV) no integradas en la Seguridad Social deberá estar sometida a la legislación básica estatal en materia de seguros (art. 149.1.11 CE), así como a las bases y coordinación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). En estas dos últimas materias, el legislador autonómico está habilitado para desarrollar las bases estatales al amparo de los arts. 11.2 a) y 10.25 EAPV. Así pues, el Parlamento Vasco tiene competencia para regular el régimen jurídico de las mutualidades vascas no integradas en la Seguridad Social, excepto en lo relativo a su actuación en el tráfico mercantil, como ya hemos señalado. Lógicamente, la actividad mercantil más relevante de las citadas mutualidades será la aseguradora; y, en este caso, el art. 11.2 a) EAPV introduce una regla especial que habilita al legislador autonómico un espacio de disponibilidad normativo, aunque de carácter secundario de desarrollo de las bases estatales, lo que se refuerza en la STC 215/2012, de 14 de noviembre.

c) Seguidamente, el Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco analiza la constitucionalidad de cada uno de los artículos impugnados relativos a las entidades de previsión voluntaria:

(i) El art. 14 a) apartado 2 configura el plan de previsión preferente como un plan de previsión de empleo, que no comporta necesariamente actividad aseguradora. De esta manera, en la medida en la que el ejercicio de la actividad relacionada con el desarrollo de los planes de previsión preferentes no contiene forzosamente componente de seguro alguno y, en consecuencia, no se está ejercitando la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia de ordenación de seguros en virtud del 11.2 a) EAPV, debe reconocerse una autonomía completa y exclusiva en el proceso legislativo llevado a cabo por la Comunidad Autónoma del País Vasco que se ha materializado en la Ley 5/2012. Por otra parte, ninguna otra regulación era posible en aplicación del ordenamiento jurídico que, tras reiterados pronunciamientos, tanto de tribunales de instancia como del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco del ámbito de lo social, se instrumenta bajo la legislación laboral pues se dilucida sobre la pretensión de trabajadores asalariados solicitando la devolución de cantidades aportadas a entidades de previsión social voluntaria acordadas por la representación empresarial y sindical en calidad de comisión negociadora de un convenio aprobado con el carácter de «acuerdo sobre materias concretas». Se hace patente que el argumento que traslada esta línea jurisprudencial aboga también por la inaplicabilidad del art. 64.3 e) del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados en este ámbito en el que no cabe dar entrada a una oposición expresa e individual a la adhesión desde el momento en el que el acuerdo esté incluido en el convenio en el que intervinieron los representantes sindicales con legitimación para negociar.

(ii) El art. 26 regula la forma y características de la prestación. Se trata de una previsión de carácter exclusivo y excluyente respecto de las entidades de previsión social voluntaria cuyos productos de previsión social no conllevan actividad aseguradora, en cuyo caso el contexto normativo de referencia está constituido legítimamente por la propia Ley y los instrumentos –estatutos y reglamentos– que acogen el régimen particular de funcionamiento y obligacional de las entidades de previsión social voluntaria. El recurso precisa en su motivación que se especifiquen los límites de las prestaciones reproduciendo los mismos umbrales que dispone el art. 65.1 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, cuestión que carece de fundamento incluso para aquellas entidades de previsión social voluntaria que ofrezcan un género de previsión basado en la técnica y características del seguro en las que, incluso acatando su sometimiento a las bases estatales a las que pertenecen los preceptos objeto de contraste, no precisan ser imitadas en su literalidad, de conformidad con la doctrina constitucional.

(iii) El art. 32 de la Ley 5/2012 no entra en contradicción con el contenido del art. 7.3 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, y supone que el 32.1 no puede ser tachado de inconstitucional por el hecho de no reproducir aquella legislación básica ni remitirse a ella (el preámbulo de la Ley ya contiene una remisión genérica, que no precisa ser reiterada en cada precepto), lo que el legislador autonómico no considera necesario por razones sistemáticas ni pedagógicas de clarificación del texto. Debe entenderse posible una interpretación conforme a las bases estatales, cuando las entidades de previsión social voluntaria desarrollen actividad aseguradora, en cuyo caso será necesaria su inscripción en el Registro mercantil.

(iv) El apartado 2 del art. 57 de la Ley 5/2012 establece que las entidades de previsión social voluntaria de la modalidad individual deberán designar, a través de la asamblea general, un defensor o defensora del asociado, lo que es una garantía adicional que el legislador autonómico establece para la protección de los derechos de los socios de número y beneficiarios de las entidades de previsión social voluntaria de la modalidad individual, cuya designación y existencia necesaria se impone a éstas, con independencia de que realicen actividades de seguro o no, a modo de protección reforzada de los socios y beneficiarios de las mismas, con el fin de que un profesional independiente resuelva los conflictos de intereses que pudieran tener con entidades de previsión social voluntaria de la modalidad individual promovidas por entidades financieras. Se trata, pues, de establecer una garantía reforzada, sin detrimento alguno del régimen de protección de los clientes de las entidades aseguradoras previsto en la legislación básica estatal.

(v) El art. 58 de la Ley 5/2012, en sus apartados 1 c) y 2, no vulneran el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, puesto que son aplicables a todas las entidades de previsión social voluntarias, sin perjuicio de que las que ejerzan la actividad aseguradora deban cumplir con el margen de solvencia que establece la legislación básica estatal, por lo que, entendido en este sentido, el precepto no contiene tacha alguna. En definitiva, no concurre en este precepto fundamento alguno que avale una declaración de inconstitucionalidad con base en los argumentos de defensa esgrimidos que configuran una disposición legal plenamente conforme con el orden constitucional y el ordenamiento jurídico vigente.

(vi) El art. 60.1 de la Ley 5/2012 se refiere al conjunto de las entidades de previsión social voluntaria, sin perjuicio de que las que realizan actividad aseguradora estarán obligados a respetar lo dispuesto en la legislación básica estatal, debiendo entenderse en este sentido el precepto impugnado. En definitiva, no concurre en este precepto fundamento alguno que avale una declaración de inconstitucionalidad con base en los argumentos de defensa esgrimidos que configuran una disposición legal plenamente conforme con el orden constitucional y el ordenamiento jurídico vigente.

d) Finalmente, en cuanto al encuadre competencial de los planes de previsión social, se alega que, a diferencia de los planes de pensiones, en las entidades de previsión social voluntaria se articulan sus prestaciones de previsión social directamente con sus asociados y beneficiarios, por lo que la relación contractual entre estos y aquellas no tiene por qué ser de carácter mercantil –no tendrá este carácter si no hay contrato de seguro calificable como mercantil–, sino de carácter asociativo, civil o laboral, propia de la previsión social tradicional, destacando que el ánimo de lucro está ausente en el entramado de relaciones que se generan en la previsión social prestada a través de las entidades de previsión social voluntaria. En relación a los preceptos en concreto se aduce:

(i) El art. 19.2 de la Ley 5/2012 no contraviene el art. 8.7 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, que establece lo que constituyen derechos consolidados de los partícipes de un plan de pensiones, puesto que los planes de previsión social son los instrumentos jurídicos a través de los cuales las entidades de previsión social voluntaria, como mutualidades no integradas en la Seguridad Social, realizan su función de previsión social; no son instituciones de Derecho mercantil, ni, por tanto, asimilables a los planes de pensiones.

(ii) El art. 22 de la Ley 5/2012, relativo a la «movilidad de los derechos económicos» no supone una regulación de legislación mercantil, ya que se está regulando una realidad distinta al plan de pensiones.

(iii) El art. 23.1 a) de la Ley 5/2012 se refiere al derecho del socio de una entidades de previsión social voluntaria de modalidad individual o asociada, de rescatar, total o parcialmente, sus derechos económicos, una vez transcurridos diez años desde la primera aportación. Alega la recurrente que el precepto impugnado se separa claramente de la legislación mercantil dictada por el Estado, que, con este carácter, regula, en el art. 9 del Reglamento de planes y fondos de pensiones, los supuestos de rescate de los derechos consolidados en planes de pensiones. Esta práctica viene realizándose pacíficamente en la Comunidad Autónoma del País Vasco desde 1984 con la máxima normalidad sin que haya generado conflictividad reseñable alguna.

(iv) El art. 24 de la Ley 5/2012 establece las contingencias personales a las que puede extenderse la acción protectora del régimen de previsión social de las entidades de previsión social voluntarias. Alega la recurrente que el precepto reproduce el art. 8.6 del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, que tiene carácter de legislación mercantil, por lo que incurre en inconstitucionalidad. Este art. 8.6 al que se refiere la recurrente regula las contingencias por las que se satisfarán las prestaciones previstas en los planes de pensiones, que, como hemos razonado en diversos apartados de este escrito, se trata de una materia distinta de la que es objeto de regulación en la Ley 5/2012 impugnada, por lo que la impugnación carece también de fundamento.

(v) El art. 46.2 de la Ley 5/2012 regula las causas de extinción de los planes de previsión social, que constituyen figuras jurídicas de naturaleza distinta de los planes de pensiones, por lo que la impugnación carece también de fundamento.

Por todo ello, la Comunidad Autónoma del País Vasco solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.

7. Por providencia de fecha 10 de junio de 2014 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 12 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Conforme se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta Sentencia, el objeto del presente proceso constitucional es determinar la adecuación al bloque de la constitucionalidad de los arts. 14 a) apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2; y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria.

El Abogado del Estado alega que los preceptos impugnados de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 son contrarios a las previsiones establecidas en la legislación básica en materia de ordenación y supervisión de seguros privados así como a las fijadas por la legislación mercantil sobre planes de pensiones, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.6 CE, respectivamente.

Así, se aduce que parte de los preceptos objeto del recurso incurren en una inconstitucionalidad mediata o indirecta por cuanto vulneran la legislación estatal en materia de ordenación de seguros, que tiene carácter básica conforme al art. 149.1.11 CE, y que, por tanto, limita las competencias autonómicas para regular las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, que es el género en el que se integra la especie de las entidades de previsión social voluntaria reguladas en la Ley 5/2012. Tal tacha de inconstitucionalidad, basada en la contradicción de los preceptos impugnados con diversos preceptos del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, se formula respecto de los arts. 14 a) apartado 2, 26.1, 32.1, 57.2, 58.1 c) y 2 y 60.1.

En relación con los restantes preceptos impugnados, y también respecto del art. 14 a) apartado 2, el Abogado del Estado aduce que vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de legislación mercantil del art. 149.1.6 CE, en cuanto que la figura de los planes de previsión social, prevista en la norma autonómica, sería equiparable a los planes de pensiones, pues responde a la misma finalidad. Se argumenta que las normas impugnadas rompen con la uniformidad normativa de la materia que constituye el fundamento de la atribución al Estado de la competencia plena en materia de legislación mercantil, traducida en este caso por el del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones y en sus disposiciones de desarrollo, en particular, el Reglamento de planes y fondos de pensiones.

El Letrado del Parlamento Vasco y los Letrados de la Comunidad Autónoma del País Vasco se oponen al recurso alegando que el art. 10.23 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de «Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Pósitos, conforme a la legislación general en materia mercantil» y en el hecho de que se trata de una regulación específica que la diferencia tanto de la actividad aseguradora como de los planes de pensiones, si bien en estos ámbitos materiales existe una competencia estatal exclusiva en cuanto al dictado de la legislación básica. Asimismo, invocan la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia de ordenación de seguros en virtud del art. 11.2 a) EAPV.

2. Como señala el Abogado del Estado, constituye presupuesto imprescindible para examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados, situar las figuras reguladas en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, «entidades de previsión social» y «planes de previsión social», dentro de su exacto ámbito material para referirlas así a los títulos competenciales enunciados en los arts. 149.1 CE y concordantes del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Con esta finalidad, comenzamos nuestro análisis por las denominadas entidades de previsión social voluntaria.

La denominación de entidades de previsión social voluntaria empleada por la Ley vasca trae causa de la Ley 25/1983, de 27 de octubre, sobre entidades de previsión social voluntaria, que fue la primera regulación autonómica en la materia, anterior a la primera regulación postconstitucional del Estado en materia de ordenación de los seguros privados (Ley 33/1984, de 2 de agosto) y a la primera regulación postconstitucional en materia de planes de pensiones (Ley 8/1987, de 8 de junio).

Las entidades de previsión social voluntaria reguladas en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 son, de conformidad con su art. 5, «aquellas instituciones que, sin ánimo de lucro, realizan una actividad previsora dirigida al otorgamiento de la correspondiente cobertura, en favor de sus socios ordinarios y personas beneficiarias, para las contingencias establecidas en esta ley». En concreto, las contingencias personales que pueden ser cubiertas por las entidades de previsión social voluntaria del País Vasco son (art. 24.1 de la Ley 5/2012): jubilación, incapacidad permanente o invalidez para el trabajo, fallecimiento, dependencia, desempleo de larga duración y enfermedad grave. Asimismo, serán susceptibles de la acción protectora de las entidades de previsión social voluntaria, mediante la concesión de prestaciones sociales las contingencias de incapacidad temporal, ayudas al empleo, nacimiento y adopción, matrimonio o pareja de hecho de acuerdo con la legislación vigente, gastos médicos, estudios oficiales, asistencia sanitaria y otras similares relacionadas con la previsión social (art. 24.2). Por último, las entidades de previsión social voluntaria pueden otorgar prestaciones por el acaecimiento de otras contingencias como daños y perjuicios en los bienes del socio o socia cuando se trate de vivienda, ajuar doméstico, instrumentos de trabajo, ganado, cosechas, bosques, embarcaciones o cualquier otra clase de bienes unidos a su actividad laboral o profesional y gastos y servicios consecuentes del sepelio (art. 25).

Las entidades de previsión social voluntaria vascas realizan, por tanto, una actividad aseguradora como las mutualidades de previsión social y, al igual que éstas, pueden cubrir riesgos sobre las personas y sobre las cosas, así como también, atendiendo a su especial naturaleza, pueden otorgar prestaciones sociales (arts. 64 y 65 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 24.2 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012). Asimismo, la configuración de las entidades de previsión social voluntaria responde a los principios tradicionales del mutualismo, esto es, inexistencia de ánimo de lucro y protección de riesgos sobre las personas o sobre los bienes de socios o beneficiarios, en la misma línea en que resulta definido el ámbito de cobertura en la legislación básica estatal sobre mutualidades de previsión social (art. 65 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados). Y, además, entre otros rasgos comunes, debemos destacar que las mutualidades de previsión social y las entidades de previsión social reguladas por la Ley del Parlamento Vasco 5/2012: son sociedades de personas y no de capitales, por ello todos los socios tienen los mismos derechos políticos y de representación, independientemente de sus derechos económicos frente a la entidad (arts. 64.3 de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 19.1 Ley del Parlamento Vasco 5/2012); asumen directamente los riesgos garantizados a sus mutualistas (arts. 64.3 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 58.6 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012); y deben constituir el fondo mutual y las garantías financieras legalmente previstas (arts. 67 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 58 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012).

Por otro lado, de la propia exposición de motivos de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 se deriva que las entidades de previsión social voluntaria a las que la norma autonómica se refiere son mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social. Así, señala expresamente la exposición de motivos que «no podemos olvidar que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco en este campo del mutualismo no integrado en la Seguridad Social obligatoria ha sido modulada desde el momento en que la normativa estatal de bases de la ordenación de los seguros ha regulado las bases de las mutualidades de previsión social al considerarlas como entidades que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria». A la misma conclusión debemos llegar del título competencial esgrimido en la Ley controvertida. En efecto, la Ley 5/2012, de 23 de febrero, ha sido dictada en ejercicio de la competencia exclusiva que la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social (art. 10.23 del Estatuto de Autonomía del País Vasco aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de18 de diciembre), y en ejercicio asimismo de la competencia de «desarrollo legislativo y la ejecución, dentro de su territorio, de las bases, en los términos que las mismas señalen, en las siguientes materias: a) Ordenación del crédito, banca y seguros» que le atribuye el artículo 11.2 a) del referido Estatuto de Autonomía.

En consecuencia, en el análisis de los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 relativos a las entidades de previsión social voluntaria debemos partir de la doctrina constitucional que en materia de mutualidades de previsión social hemos recogido en las SSTC 86/1989, de 11 de mayo; 35/1992, de 23 de marzo; 220/1992, de 11 de diciembre; 330/1994, de 15 de diciembre; 173/2005, de 23 de junio, y 215/2012, de 14 de noviembre, entre otras.

3. Las mutualidades de previsión social estaban reguladas por una normativa sectorial, como era la Ley de 6 de diciembre de 1941, diferente de la que regulaba la actividad aseguradora, y fue la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación del seguro privado, la que sometió por primera vez a las mutualidades a las disposiciones generales aplicables a las entidades aseguradoras. La Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados, supuso la plena incorporación de las mutualidades de previsión social al régimen de entidades aseguradoras, consagrando su objeto social como exclusivamente asegurador junto con la posibilidad de otorgar prestaciones sociales, atendiendo a la especial naturaleza de estas entidades.

En la actualidad, el capítulo VII del Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados regula estas entidades, y las define en su art. 64.1 como «entidades aseguradoras que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria, mediante aportaciones a prima fija o variable de los mutualistas, personas físicas o jurídicas, o de otras entidades o personas protectoras».

Sobre la distribución general de competencias en esta materia se pronunció por primera vez este Tribunal en su STC 86/1989, de 11 de mayo, en la que se afirmó que la competencia estatal prevista en el art. 149.1.11 C.E. sobre «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros» es de aplicación al campo del mutualismo de previsión social en tanto en cuanto estas entidades ejercen una actividad aseguradora, mientras que la competencia exclusiva en esta materia se proyecta sobre «las peculiaridades organizativas y funcionales». En efecto, «independientemente de las peculiaridades organizativas y funcionales de las mutualidades en cuestión, sometidas a la competencia exclusiva autonómica, en cuanto las mutualidades realicen o lleven a cabo actividades como la aseguradora, sobre las que el Estado dispone de competencia normativa básica, serán aplicables a esa actividad las bases de ordenación que el Estado haya establecido, dentro de los límites de su competencia. La reserva a la competencia estatal de las bases de la actividad aseguradora no establece exclusiones fundadas en peculiaridades propias de las entidades que las realicen, y es, pues, plenamente aplicable a estas entidades en el ejercicio de esa actividad» (STC 86/1989, FJ 7). Ahora bien, también «las normas básicas de la actividad aseguradora aplicables habrán de respetar la peculiaridad del mutualismo de previsión social; y, además, tal normación básica no podrá afectar al régimen jurídico estructural y funcional de tales mutualidades, que queda (en virtud de la asunción de competencias exclusivas) dentro del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas» (FJ 7).

A esto se añade, en el fundamento jurídico 3 de la citada Sentencia que «el Estado posee, en virtud de los dispuesto en el art. 149.1.6 CE, competencia exclusiva en materia de legislación mercantil; … no es la legislación mercantil un título para fijar las bases sobre mutualidades pero también es evidente que las Comunidades deberán respetar esa legislación en su integridad en la medida en que sea aplicable al mutualismo de previsión social» y «es también claro … que el legislador estatal podrá encontrar, en su caso, base competencial para intervenir en el campo de la regulación de la actividad aseguradora en sus diversas manifestaciones (como en todo el ámbito que pueda alcanzar trascendencia económica) en el art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».