EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de protección civil y atención de emergencias de Navarra

Exposición de motivos

I

La Constitución española, en su artículo 15, recoge el derecho a la vida y a la integridad física de las personas como el primero y más importante de los derechos fundamentales y, en su artículo 9.2, establece la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Estas obligaciones de todos los poderes públicos implican la necesidad de que éstos adopten medidas orientadas a garantizar el derecho a la vida y a la integridad física de manera efectiva, removiendo los obstáculos que dificulten su plenitud.

Ni la Constitución española, ni la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, mencionan la protección civil en sus respectivas listas de reparto o asunción de competencias. Ello no obstante, el Tribunal Constitucional, en diversos pronunciamientos —sentencias 123/1984 y 133/1990—, encuadra la protección civil en la competencia sobre «seguridad pública» que corresponde al Estado, pero sin perjuicio de la competencia estatutaria sobre la policía autonómica o de otras competencias que guardan alguna relación con la seguridad pública, como la vigilancia de sus edificios e instalaciones, o las competencias de sanidad, carreteras, montes y bosques, entre otras. Por tanto, la jurisprudencia constitucional mantiene el carácter concurrente de la competencia sobre protección civil entre el Estado y las Comunidades Autónomas, si bien, corresponderá necesariamente al Estado, en todo caso, establecer el régimen de la protección civil ante las emergencias, catástrofes o calamidades de alcance nacional o supra-autonómico.

En consecuencia, los títulos competenciales de la Comunidad Foral de Navarra para la promulgación esta Ley Foral derivan de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que reconoce y atribuye múltiples competencias en materias ligadas a la protección civil. En concreto, debe destacarse la competencia estatutaria sobre la seguridad pública derivada del artículo 51, así como la competencia exclusiva sobre obras públicas y espectáculos del artículo 44, o la competencia exclusiva que en virtud de su régimen foral le corresponde sobre ferrocarriles, carreteras, tráfico y circulación, espacios naturales protegidos y montes de los artículos 49 y 50 y, finalmente, las competencias sobre sanidad, industria, medio ambiente y ecología de los artículos 53, 56 y 57, respectivamente, que proporcionan auténticos títulos habilitadores que legitiman la competencia en la protección civil, respetando los ámbitos correspondientes a otras Administraciones públicas.

II

Resulta necesaria en Navarra una norma que regule la protección civil y la gestión de las emergencias. Esta norma debe tener necesariamente el rango de Ley Foral para poder establecer todas las medidas, obligaciones y derechos que conduzcan eficazmente al cumplimiento de sus objetivos.

Es objeto de esta Ley Foral ordenar las acciones de protección civil y atención de emergencias en el ámbito de la Comunidad Foral, regulando, a estos efectos, las actuaciones de las diferentes Administraciones públicas de Navarra, tanto en materia de prevención y control de los diferentes riesgos como en la gestión de las situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad pública que se desencadenen y, de otra parte, exigiendo medidas de autoprotección dirigidas a los centros o establecimientos, públicos o privados, donde se realicen actividades catalogadas de riesgo, entendidas como aquéllas que deben ponerse en marcha para que las propias personas o empresas cuyas actividades sean susceptibles de causar riesgos, puedan prever sus consecuencias y, por tanto, su propia protección. Con ello se pretende garantizar la disponibilidad permanente de un sistema de gestión de emergencias, integrado y compatible, que dé respuesta a una efectiva coordinación, dirección y control de las actuaciones necesarias ante eventos dañosos, peligrosos o catastróficos que concurran en el ámbito territorial de Navarra.

La presente Ley Foral respeta la competencia del Estado en la materia ya que excluye de su ámbito de aplicación las situaciones de emergencia que sean declaradas de interés nacional. Igualmente es respetuosa con las competencias que, según establece la legislación básica, corresponden a las Administraciones Locales en materia de protección civil, prevención y extinción de incendios, las cuales se ejercerán en los términos fijados por la normativa estatal y por la autonómica, lo que precisamente se hace en la presente Ley Foral.

III

La Ley Foral se estructura en cinco títulos y consta de sesenta y nueve artículos, seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El Título I contiene las disposiciones generales de la Ley Foral que definen su objeto y ámbito de aplicación, recoge las definiciones de los principales términos empleados en la misma y las acciones de las Administraciones públicas de Navarra en materia de protección civil y gestión de emergencias, así como los principios de actuación a los que deberán someterse las Administraciones públicas y las entidades públicas o privadas, con servicios operativos llamados a intervenir en situaciones de emergencia.

El Título II se refiere a la protección civil ante situaciones de emergencia colectiva. En este sentido, en el Capítulo I se regulan y ordenan las actuaciones básicas de las Administraciones públicas de Navarra ante emergencias extraordinarias, diferenciando, en primer lugar, la previsión y prevención de las situaciones de riesgo, con la elaboración del Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra y el Catálogo de Actividades de Riesgo, en segundo lugar, regula la planificación de la respuesta ante la emergencia, con la elaboración y aprobación de los planes de protección civil que constituyen los instrumentos organizativos para afrontar dichas situaciones, distinguiendo el Plan Territorial de Protección Civil de Navarra, los planes territoriales municipales, los planes especiales y específicos, y los planes de autoprotección, en tercer lugar, regula las actuaciones de intervención una vez activados los planes, disponiendo la posibilidad de adoptar medidas excepcionales de emergencia, así como los principios que deben regir la movilización de los recursos o la posibilidad de declarar la situación de emergencia catastrófica y, finalmente, en cuarto lugar, regula las actuaciones orientadas a la recuperación de la normalidad; el Capítulo II contiene la organización administrativa en la materia y asigna funciones específicas a los órganos competentes de la administración autonómica y de la administración local; en el Capítulo III, referido a la colaboración ciudadana, se regula e impulsa la participación de la ciudadanía en las tareas de protección civil; y, finalmente, el Capítulo IV regula la potestad de inspección sobre las actividades, centros o establecimientos susceptibles de generar daños extraordinarios en las personas, bienes o medio ambiente.

El Título III regula la gestión de las situaciones de urgencia o emergencia que requieran de actuaciones de carácter multisectorial o la adopción de medidas de movilización y coordinación de los servicios públicos o privados cuya actividad esté, directa o indirectamente, relacionada con la prestación material de asistencia en situaciones emergencia.

El Título IV regula los servicios públicos de prevención y extinción de incendios y salvamento prestados por las distintas Administraciones públicas de la Comunidad Foral que constituyen, entre otros, uno de los servicios públicos esenciales en el ámbito de la protección civil y, como tal, garantía necesaria para hacer frente a las situaciones de emergencia dada su disponibilidad permanente y especialización.

Por último, en el Título V se regula el régimen sancionador de la presente Ley Foral mediante la tipificación de infracciones leves, graves y muy graves, sus correspondientes sanciones y las prescripciones básicas del procedimiento administrativo sancionador.

En la parte final de la Ley Foral figuran las disposiciones adicionales, transitorias y finales, en las que se configura el sistema de atención sanitaria urgente, se regula la figura del bombero voluntario; se establece el procedimiento para obtener la dispensa para la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento por las entidades locales obligadas por la legislación de régimen local; se recoge y modifica, en parte, la contribución especial por establecimiento y mejora del servicio de extinción de incendios y salvamento; y, finalmente, se estable el régimen transitorio para adecuar los planes de protección civil a las determinaciones de esta Ley Foral.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

1. La presente Ley Foral tiene por objeto ordenar las acciones de protección civil y gestión de emergencias en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, sin perjuicio de lo que disponga la normativa de ámbito estatal con respecto a la regulación de las situaciones de emergencia que sean declaradas de interés nacional y, en su caso, de lo que disponga la normativa europea que sea de aplicación.

2. A los efectos de esta Ley Foral, son acciones de protección civil las de estudio, prevención y atención a las situaciones de emergencia que por sus dimensiones puedan calificarse de catástrofe o calamidad pública y exigen de una adecuada planificación.

3. A los efectos de esta Ley Foral, por atención de emergencias se entienden aquellas actuaciones urgentes orientadas a la protección de la vida y de la integridad física de las personas, así como a la protección de los bienes y del medio ambiente, cuando se producen situaciones de emergencia tanto por causas naturales como humanas.

Artículo 2. Definiciones.

A los efectos de esta Ley Foral se entenderá por:

a) Emergencia: situación que sobreviene de modo súbito en la cual la vida o la integridad física de las personas o los bienes se ponen en grave riesgo o resultan agredidas y que exige la adopción inmediata de medidas para atajar el riesgo o para minimizar los daños.

b) Catástrofe: emergencia que por su gravedad genera una desproporción entre las necesidades de atención ocasionadas por los daños producidos o factibles y las posibilidades del sistema para solventarlas, exigiendo medios extraordinarios para su atención.

c) Calamidad pública: catástrofe en la que hay una afección generalizada a la población.

d) Riesgo: situación en que la posibilidad de generación de daños sobre personas o bienes a causa de un fenómeno determinado es mayor de lo habitual.

Artículo 3. Acción pública en materia de protección civil y gestión de emergencias.

La actuación de las Administraciones públicas de Navarra en materia de protección civil y gestión de emergencias tendrá como finalidades básicas las siguientes:

a) La identificación, localización y análisis de los distintos riesgos en la Comunidad, para la evaluación de sus consecuencias y de la vulnerabilidad del territorio y de la población ante cada riesgo contemplado.

b) La implantación de medidas de prevención frente a cada riesgo que reduzcan o eliminen la posibilidad de que se produzcan daños.

c) Promover entre los distintos colectivos la autoprotección de forma tal que la población sea capaz de prever y prevenir cualquier suceso no deseable que pueda causar daños a personas y bienes, y de actuar en caso de que se produzca para neutralizarlo, reducir sus consecuencias y facilitar la evacuación.

d) La planificación de la respuesta en caso de producirse daños a personas y bienes, estableciendo planes de emergencia que contemplen la estructura jerárquica y funcional que permita la actuación coordinada de los distintos servicios llamados a intervenir en el siniestro.

e) La intervención simultánea sobre las causas del siniestro de forma que se limite su extensión y se reduzcan sus efectos.

f) El restablecimiento de los servicios esenciales y propiciar programas de recuperación para las zonas afectadas por los siniestros.

g) La preparación adecuada del personal de los servicios de intervención.

h) La información y formación de los ciudadanos que pueden resultar afectados por las situaciones de emergencia.

Artículo 4. Principios de actuación.

El diseño del sistema permitirá la activación de medidas y aplicación de recursos de forma gradual en función de la gravedad de las emergencias de modo que se asegure su eficacia y eficiencia.

El diseño del sistema permitirá la activación de medidas y aplicación de recursos de forma gradual en función de la gravedad de las emergencias de modo que se asegure su eficacia y eficiencia.

2. A los efectos previstos en el apartado anterior, las Administraciones públicas de Navarra y las entidades públicas o privadas, con servicios operativos que pudieran ser requeridos ante una situación de emergencia, se someterán en sus relaciones a los principios de cooperación, coordinación, eficiencia y proporcionalidad, adecuando sus actuaciones conforme a la complementariedad y subsidiariedad de los medios y recursos disponibles, para lo cual, deberán ajustar sus procedimientos de movilización e intervención al sistema integrado de gestión de emergencias que desarrolle el Gobierno de Navarra a tal fin.

3. Los ciudadanos participarán en los fines de esta Ley Foral ejerciendo sus derechos y cumpliendo los deberes que se establecen en ella y en el resto del ordenamiento jurídico aplicable.

TÍTULO II

De la protección civil ante situaciones de emergencia colectiva

CAPÍTULO I

Actuaciones de protección civil

Sección 1.ª Disposición General

Artículo 5. Actuaciones básicas.

Las actuaciones básicas de protección civil que deben realizar las Administraciones públicas de Navarra, en el ámbito de sus competencias, son la previsión y prevención de las situaciones de riesgo, la planificación, la intervención una vez activos los planes de protección civil, la recuperación de la normalidad, y la información y formación de la población en general y del personal de los servicios de protección civil.

Sección 2.ª De la previsión y prevención

Artículo 6. Previsión.

1. La Administración de la Comunidad Foral procederá a la elaboración de un Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra, en el que se identifiquen y ubiquen los distintos riesgos existentes en el territorio foral, a partir de los antecedentes y estudios que realizarán los órganos competentes de las distintas Administraciones públicas.

2. Corresponde al Departamento competente en materia de protección civil, impulsar el desarrollo y difusión del Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra, pudiendo requerir a estos efectos la aportación de cuantos datos resulten necesarios, tanto de las Administraciones y entidades públicas o privadas de la Comunidad Foral de Navarra como del Estado, así como suscribir convenios y fórmulas de colaboración al respecto.

3. En el Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra se incluirán todas aquellas situaciones susceptibles de generar graves riesgos colectivos y estará integrado por el conjunto de mapas de riesgos temáticos sujetos a planes especiales de protección civil y de los mapas de los restantes riesgos identificados.

4. El Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra formará parte del Plan Territorial de Protección Civil de Navarra.

Artículo 7. Prevención.

1. Las distintas Administraciones públicas en el ámbito territorial de la Comunidad Foral y en el marco de sus competencias, promoverán actuaciones orientadas a la reducción de riesgos y la prevención de emergencias, catástrofes y calamidades públicas, con especial atención a la capacitación de los servicios operativos y a la formación y colaboración de la población para hacer frente a tales situaciones. Asimismo, velarán por el cumplimiento de las disposiciones normativas en la materia, ejerciendo en su caso, las potestades de inspección y sanción.

2. Las personas, empresas y entidades que realizan actividades que puedan generar situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad están obligadas a adoptar medidas de autoprotección y a mantener los medios personales y materiales necesarios para afrontarlas.

3. Reglamentariamente se establecerá un Catálogo de Actividades susceptibles de generar grave riesgo para las personas o los bienes, así como de los centros, establecimientos, dependencias e instalaciones en las que se desarrollen tales actividades. Dicho Catálogo se elaborará previa audiencia, bien de manera directa o a través de organizaciones representativas, de los titulares de las actividades a las que afecte.

4. Los titulares de los centros, establecimientos, instalaciones y dependencias con actividades comprendidas en el Catálogo al que se refiere el apartado anterior, deberán disponer de un plan de autoprotección, en los términos que establece el artículo 15 de la presente Ley Foral, y contratar los seguros necesarios para cubrir en cuantía suficiente los riesgos, al menos de incendios y responsabilidad civil en general.

5. La celebración de cualquier espectáculo o actividad que genere gran concentración de personas o desplazamientos de personas o equipos exigirá la previa autorización del organismo competente según la normativa sectorial aplicable, la cual deberá solicitarse acompañada de la relación de medios humanos, materiales y organizativos previstos para la prevención del riesgo generado y, en su caso, para activar la evacuación, así como de los seguros contratados para cubrir en cuantía suficiente los riesgos, al menos de incendios y responsabilidad civil en general. El órgano competente en materia de protección civil de la correspondiente Administración pública revisará y emitirá informe previo al otorgamiento de la autorización. Este informe será vinculante cuando sea negativo o imponga medidas preventivas.

6. En los diferentes cursos académicos en los que se dividen los distintos niveles del sistema educativo será obligatorio realizar actividades formativas e informativas en relación con las situaciones de emergencia y deberá realizarse periódicamente un simulacro de evacuación de acuerdo con las previsiones del plan de autoprotección correspondiente.

Artículo 8. Ordenación del territorio y urbanismo.

1. Las actuaciones de ordenación del territorio y urbanismo tendrán en cuenta las determinaciones de protección civil en estos ámbitos de conformidad con el Catálogo y Mapa de Riesgos, así como con el Catálogo de Actividades de Riesgo.

2. Los instrumentos de ordenación del territorio y los urbanísticos, tras su aprobación inicial, serán sometidos a informe preceptivo del Departamento competente en materia de protección civil, en relación con las situaciones de grave riesgo colectivo que pueda provocar el modelo territorial adoptado en ellos.

Este informe será vinculante en caso de reparo expreso de la Comisión de Protección Civil de Navarra, cuando ésta identifique graves problemas de índole geotécnica, morfológica, hidrológica o cualquier otro riesgo incompatible o que desaconseje un aprovechamiento urbanístico por los riesgos para la seguridad de las personas, los bienes o el medio ambiente.

El informe deberá ser emitido en el plazo de dos meses desde la remisión del instrumento. Si en dicho plazo no se hubiera evacuado el informe, se entenderá que existe declaración de conformidad con el contenido del instrumento de ordenación territorial o urbanístico.

3. En los casos de planeamiento urbanístico aprobado sin ejecutar, el órgano con competencias urbanísticas podrá promover, en las áreas de riesgo, las modificaciones necesarias para su reducción o, si esto no fuera posible, la anulación de las licencias.

Sección 3.ª De la planificación

Artículo 9. Planes de protección civil.

1. Los planes de protección civil constituyen el instrumento organizativo general, mediante el que se ordena la respuesta a situaciones de grave riesgo colectivo, emergencia, catástrofe o calamidad pública y se establecen los mecanismos para la movilización, coordinación y dirección de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas, los bienes y el medio ambiente ante dichas situaciones.

2. Los planes de protección civil ajustarán su estructura y contenidos a lo dispuesto en la Norma Básica de Protección Civil, la presente Ley Foral y las normas que, en su caso, las desarrollen.

3. Los planes de protección civil podrán ser de los tipos siguientes:

a) Planes territoriales.

b) Planes especiales y planes específicos.

c) Planes de autoprotección.

4. Reglamentariamente se establecerá un Registro público de Planes de Protección Civil de Navarra, con carácter meramente informativo.

Artículo 10. Planes territoriales.

Los planes territoriales constituyen el instrumento organizativo previsto para hacer frente a las emergencias de carácter general que se puedan presentar en un determinado ámbito territorial, y tendrán como objeto:

a) Identificar los riesgos, con su correspondiente análisis y evaluación.

b) Definir las medidas de prevención aplicables.

c) Planificar actividades de información y concienciación de la población sobre los riesgos y las medidas de prevención.

d) Configurar la organización de la protección civil de las Administraciones públicas actuantes en el ámbito de referencia, para lo cual contendrá el catálogo de recursos movilizables y los criterios de actuación y coordinación de los mismos.

e) Establecer la autoridad competente para la aplicación del plan y los procedimientos de intervención, así como para el restablecimiento de los servicios y la recuperación de la normalidad.

f) Definir los criterios para promover la activación de planes de ámbito superior.

Artículo 11. Plan Territorial de Protección Civil de Navarra.

1. El Plan Territorial de Protección Civil de Navarra constituye el instrumento organizativo de respuesta genérica ante situaciones de emergencia en el ámbito territorial de la Comunidad Foral que, por su naturaleza, extensión o la necesidad de coordinar más de una administración, requieran una dirección autonómica, siempre que no sean declaradas de interés nacional por los órganos correspondientes de la Administración General del Estado.

2. El Plan Territorial de Protección Civil de Navarra, en su calidad de plan director, desarrollará las directrices y requerimientos que deberán observarse para la elaboración, aprobación y homologación de los distintos planes de protección civil en la Comunidad Foral.

3. Corresponde al Gobierno de Navarra, a propuesta del Consejero titular del Departamento competente en materia de protección civil y previo informe de la Comisión de Protección Civil de Navarra, aprobar el Plan Territorial de Protección Civil de Navarra. Para su homologación se estará a lo dispuesto en la normativa estatal.

4. El Plan Territorial de Protección Civil de Navarra tendrá la consideración de instrumento de ordenación territorial a los efectos de lo dispuesto en la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

Artículo 12. Planes territoriales de protección civil municipales o supramunicipales.

1. Los planes territoriales de protección civil de ámbito inferior al de la Comunidad Foral podrán ser municipales o supramunicipales, según sea el ámbito territorial de planificación que puede comprender el de un término municipal o el de varios integrados en una entidad local de naturaleza supramunicipal.

2. Están obligados a elaborar y aprobar un plan municipal de protección civil:

a) Los municipios que cuenten con población de derecho superior a los veinte mil habitantes.

b) Los municipios incluidos en el Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra, por su situación geográfica, o por su actividad industrial o turística que se desarrolle en su término municipal o colindantes.

3. Corresponde al Departamento competente en materia de protección civil colaborar en el impulso de la redacción de los planes de protección civil de aquellos municipios que cuenten con una población de derecho superior a los veinte mil habitantes, así como de aquéllos considerados de especial peligrosidad en el Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra por razón de su situación geográfica o por la actividad industrial que se desarrolla en su término municipal o colindantes.